Dictamen N° 11432

Texto del dictamen

N° 11.432             Fecha: 19-VIII-2020

Se ha dirigido a esta Contraloría General, el Prosecretario de la Cámara de Diputados, don Luis Rojas Gallardo, a requerimiento del Diputado don Fidel Espinoza Sandoval, solicitando que esta Entidad de Control disponga el inicio de una fiscalización a fin de verificar eventuales irregularidades que habrían sucedido en la licitación pública ID 450-134-LR19, “Reposición Plaza de Armas de Rio Negro”, convocada por la Municipalidad de Río Negro.

Expone dicho parlamentario, en primer lugar, que la empresa Constructora P&L Limitada, adjudicataria del proceso en comento, no habría subido en el portal de Mercado Público, un certificado bancario que diera cuenta de su capacidad económica conforme lo exigían las bases administrativas que rigieron la referida licitación.

Luego, precisa que la nombrada empresa también habría vulnerado el punto 4.2 del pliego de condiciones, ya que por una parte, ingresó los documentos denominados “experiencia de los oferentes”, “experiencia del residente a cargo de la obra” y “el programa de trabajo y la carta Gantt”, como anexos administrativos, en circunstancia que esos instrumentos estaban comprendidos dentro de los anexos técnicos, y por otra, no acompañó una declaración en que señalara que no poseía obras en ejecución, según el Formato N° 7, del mismo apartado.

Requerida de informe, la Municipalidad de Río Negro, mediante el oficio ordinario SECPLAN N° 478-17, de 5 de marzo de 2020, rechaza tales alegaciones expresando, que la nombrada empresa ingresó, al igual que el resto de los proponentes, una constancia de su capacidad económica emitida por el banco BCI, cuya vigencia no superaba los 30 días, como lo fijaba el punto 4.2, letra p) de las bases administrativas generales, agregando que las demás acusaciones conciernen a aspectos formales que no alteraban la igualdad de los oferentes o la correcta evaluación de las propuestas.

Sobre este último aspecto, precisa que se consideró para acreditar la experiencia del profesional residente y de la Constructora P&L Limitada, los documentos fundantes del “Certificado de Experiencia Profesional a Cargo”, esto es, los certificados de obras emitidos por directores de obras municipalidades, actas de recepción provisorias y definitivas de obras expedidas por Servicios de Vivienda y Urbanización y certificados de obras de Servicios de Salud en que aparecía el nombre del profesional; ello, en virtud de los principios de eficiencia y eficacia y a que el error solo consistió a que la información fue adjuntada en un solo archivo. 

Luego, acerca del programa de trabajo Carta Gantt, indica que el anotado oferente solo incurrió en un error de forma ya que el documento siempre estuvo disponible al momento de efectuar la apertura técnica y, del mismo modo, respecto del formato N° 7 nómina y declaración de contratos vigentes, no se puede estimar como error el no poseer contratos vigentes que consignar en él. 

En tanto, el Gobierno Regional de Los Lagos ha informado, por medio del oficio ORD. N° 589, de marzo de 2020, en suma, que mediante la resolución exenta N° 1.904, de 8 de julio de 2019, sancionó un convenio mandato con dicha entidad edilicia, a través del cual esta última, en calidad de Unidad Técnica, asumió la responsabilidad de licitar, adjudicar y celebrar los contratos que procedieren para la ejecución del proyecto de inversión individualizado, precisando que tomó conocimiento del contrato suscrito entre ambas partes; sin que -a marzo del presente año- hubiere recibido reclamo alguno acerca del proceso de licitación pública que informa.

Sobre el particular, cabe tener en cuenta que el inciso primero del artículo 4° de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, establece, en lo pertinente, que podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común.

A su vez, el inciso primero del artículo 6° de esa ley prevé, en lo que importa, que las condiciones previstas en las bases de licitación no podrán establecer diferencias arbitrarias entre los proponentes, ni sólo atender al precio de la oferta.

En este sentido, la jurisprudencia administrativa ha puntualizado que el principio de libre concurrencia de los participantes, consagrado en los artículos 4° y 6° de la aludida ley N° 19.886, busca considerar las propuestas de todos los oferentes que han cumplido con el pliego de condiciones, evitando que por errores sin trascendencia y no esenciales, queden fuera del concurso, atendido que mientras más numerosas sean las ofertas válidas que concurran a una licitación, mayor es el ámbito de acción de la Administración para elegir la oferta más satisfactoria al interés público (aplica criterio contenido en el dictamen N° 7.948, de 2018, de esta Contraloría General).

También, se debe tener presente que la inobservancia de las formalidades producirá la ineficacia de la propuesta de un oferente en la medida en que se constate que realmente la omisión tipificada cause desmedro a los derechos del Estado, reste transparencia al proceso o rompa el principio de igualdad de los licitantes en forma que la conducta infractora privilegie a uno de ellos en perjuicio de los demás, esto es, signifique una ventaja indebida a su favor (aplica criterio contenido en los dictámenes Nos 27.907, y 21.888, ambos de 2018, de esta procedencia).

Por otro lado, es menester tener en cuenta que el artículo 10 de la referida ley N° 19.886, consagra el principio de estricta sujeción a las bases administrativas y técnicas a que deben estar sometidos tanto la entidad licitante como los oferentes en una licitación.

Luego, el artículo 37, inciso tercero, del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el reglamento de la mencionada ley N° 19.886, dispone que “La Entidad Licitante asignará puntajes de acuerdo a los criterios que se establecen en las respectivas Bases”.

Como puede advertirse de las disposiciones citadas, corresponde a los proponentes presentar los antecedentes requeridos en el pliego de condiciones, debiendo por su parte la entidad licitante asignar los puntajes de acuerdo con lo previsto en dicho documento.

Ahora bien, de acuerdo a las averiguaciones practicadas en el sitio web www.mercadopublico.cl, se pudo constatar que la Municipalidad de Río Negro procedió a licitar la contratación del proyecto de reposición de la plaza de armas de la comuna, aprobando las correspondientes bases administrativas generales, especiales, antecedentes técnicos, anexos, planos y formatos, a través del decreto alcaldicio N° 2.092, de 22 de octubre de 2019. 

Del mismo modo, se evidenció que en el mencionado proceso licitatorio participaron las empresas Constructora Santos Limitada, Constructora e Inmobiliaria Axial Limitada, Sociedad Constructora Maldonado y Cía. Limitada, Sociedad Constructora Mallin Limitada y Constructora P&L Limitada. 

Asimismo, es preciso apuntar que la Municipalidad de Rio Negro con ocasión de un reclamo formulado en términos similares por la empresa constructora Maldonado y Cía., desestimó con fecha 20 de enero de 2020 las alegaciones planteadas por esta sobre la materia. 

En este orden de ideas, procede indicar que al momento de efectuarse el acto de apertura del concurso de que se trata, con fecha 4 de diciembre de 2019, se desestimó la oferta presentada por la empresa Constructora Santos Limitada, por no cumplir con la identificación del proponente, el valor de la garantía de seriedad de la oferta y el registro de contratista, exigencias contempladas en los literales a, c. y e del numeral 4.2, “Presentación de la Oferta”, y en el punto 8.1 “Garantía por Seriedad de la Oferta”, de las bases administrativas generales y técnicas, respectivamente.

A su turno, en el Acta de Evaluación del Proyecto, se consigna que la Constructora P&L Limitada obtuvo un puntaje final de 93,01; le siguió la Sociedad Constructora Maldonado y Cía. Limitada con 74,4; y las empresas Constructora e Inmobiliaria Axial Limitada y Sociedad Constructora Mallin Limitada alcanzaron una puntuación de 62,18 y 56,53 respectivamente. De esa manera, mediante el decreto alcaldicio N° 2.646, de 2019, la anotada municipalidad adjudicó la convocatoria a la empresa que logró la más alta evaluación.

Precisado lo anterior, en cuanto al primer reclamo, relativo a la ausencia de un certificado bancario que diera cuenta de la capacidad económica de la empresa Constructora P&L Limitada, es necesario tener presente que el numeral 4.2, letra p, de las bases administrativas generales que rigieron el proceso licitatorio ID 450-134-LR19, exigían la presentación de un Certificado de Capital Comprobado emitido por una institución bancaria cuya vigencia no debía superar los 30 días.

Seguidamente, revisada la oferta presentada por la señalada empresa adjudicada en el portal de Mercado Público, es dable indicar que esta acompañó, en el apartado de los anexos técnicos, un documento expedido por el banco BCI con fecha 18 de noviembre de 2019, constatando esa entidad que, conforme a los antecedentes que obraban en su poder, al 31 de diciembre de 2018 su capacidad económica comprobada totalizaba la suma de $803.854.000. Cabe añadir sobre este punto, que del examen efectuado al resto de las ofertas declaradas admisibles, todas incluyeron en sus respectivas propuestas documentos de la misma naturaleza cursados por entidades bancarias, los cuales daban cuenta de este ítem, tal como lo prevenían las precitadas bases administrativas.

En virtud de lo anterior, dado que no se advierte la ausencia del documento descrito, procede desestimar la denuncia sobre el particular.

A continuación, en lo que se refiere al ingreso erróneo de los antecedentes del proceso en el portal electrónico, corresponde apuntar que el aludido numeral 4.2, de las bases administrativas generales, relativo a la Presentación de la Oferta, prescribía, en lo que interesa, que “La presentación de las ofertas será vía portal www.mercadopublico.cl, de esta forma todos los antecedentes se presentarán en soporte digital.”, y además, que “La presentación de antecedentes deberá ajustarse a las siguientes formalidades”, entre ellas y distinguiendo en razón de su contenido, el ingreso de los documentos se dividiría en: A) Etapa Administrativa; B) Etapa Técnica; y C) Etapa Económica. 

Así pues, verificado el cuadro de ofertas del anotado sitio web, se aprecia que de los documentos a que hace referencia el señor Diputado, a saber, “Experiencia de los oferentes”, “Experiencia del residente a cargo de la obra” y “el Programa de Trabajo, Carta Gantt”, solo este último fue ingresado erróneamente por la empresa Constructora P&L Limitada dentro de los anexos administrativos, toda vez que, conforme a la letra f del mencionado numeral 4.2 del pliego de condiciones, el instrumento individualizado como Formato N° 4, Programa de Trabajo, Carta Gantt, se insertaba dentro de la etapa técnica; siendo del caso agregar que el resto de los documentos a que se refiere dicho acápite, al igual que los de la etapa administrativa, fueron subidos al sistema en concordancia con lo previsto en las apuntadas bases administrativas.

Por consiguiente, si bien el ofertante equivocó la inclusión del instrumento individualizado, esa situación reviste un carácter formal y no constituye un error esencial que afecte la validez de la oferta, pues de todas formas la información se encontraba disponible en otro apartado del portal www.mercadopublico.cl (aplica criterio contenido en el dictamen N° 45.041, de 2017, de este origen).

En lo que concierne a la omisión esgrimida por el parlamentario requirente del Formato N° 7, sobre “Nómina y Declaración de Contratos Vigentes”, contemplado en la letra n. del punto 4.2 de las referidas bases de licitación, es menester consignar que a través de ese documento, el contratista debía informar de todos los contratos vigentes con cualquier entidad pública o privada que no contaran con recepción de obras por parte del mandante y/o Unidad Técnica, añadiendo en su parte final, que en caso de no poseer obras en ejecución, bastaba con una declaración en tal sentido.

Al respecto, examinados los antecedentes que obran en el mencionado portal web mercadopúblico.cl, se observa que la empresa Constructora P&L Limitada anexó, dentro de los documentos de la etapa técnica, el Formato N° 7, a) y b), sobre nómina de contratos vigentes y declaración de contratos vigentes respectivamente, suscritos por el representante legal de esta, don Oscar Pizarro Sepúlveda, quien declaró en ambos documentos, que la empresa no contaba con contratos vigentes, dando de esa manera, cumplimiento al precepto antes mencionado, por lo que en este aspecto, tampoco es posible establecer la falta del antecedente a que se alude en la presentación.

Por último, cumple señalar que acorde con lo informado a esta Contraloría General, vía correo electrónico de fecha 3 de agosto de 2020, por don Luis Soto Cárdenas, inspector técnico de la obra “Reposición Plaza de Armas de Rio Negro”, dicho contrato fue adjudicado por un monto de $ 674.441.907, con un plazo de ejecución de 180 días corridos, cuyos trabajos se iniciaron el 13 de enero de este año, los cuales, a la fecha de la indicada misiva se encuentran finalizados y en proceso de ser recepcionados provisoriamente.

En consecuencia, en mérito de lo expuesto, cabe concluir que no se configuran los vicios denunciados por el Diputado señor Fidel Espinoza Sandoval en el proceso licitatorio ID 450-134-LR19 convocado por la Municipalidad de Río Negro, razón por la cual no se advierte reproche que formular sobre el particular.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto 
Contralor General de la República