Dictamen N° 10526

Texto del dictamen

N° 10.526                                   Fecha: 02-VII-2020

Mediante el oficio de la suma, esa Contraloría Regional ha remitido para su estudio a este Nivel Central, la resolución N° 9, de 2020, del Gobierno Regional de La Araucanía, que aprueba la modificación del Plan Regulador Intercomunal Villarrica-Pucón (PRI), de las comunas citadas.

Al respecto, cumple con hacer presente que por los oficios N°s 3.696, de 2018, y 7.669, de 2019, de la anotada Sede Regional, y sobre la base de las observaciones realizadas por esta División de Infraestructura y Regulación en sus oficios N°s 14.959, de 2018, y 29.012, de 2019, se representaron correspondientemente las resoluciones N°s 43, de 2018, y 58, de 2019, del atingente Gobierno Regional que sancionaban la misma materia.

Sobre el particular, efectuado el pertinente examen de juridicidad, procede manifestar que aún subsiste lo reparado en el párrafo tercero del reseñado oficio N° 7.669, puesto que tratándose -en definitiva- de una modificación, la estructura del articulado del acto que se examina y la forma de disponer de la misma resulta aún confusa, en términos de que afectan su cabal entendimiento, ya que en esta oportunidad los títulos incorporados preceden a las modificaciones, algunas de las cuales se refieren solo a su denominación y otras a su contenido. Además de no precisar que añade un nuevo título con disposiciones transitorias ni si sigue vigente el actual título final, cuyo único artículo en las versiones anteriores se derogaba.

Por su parte, se reitera lo objetado en el párrafo cuarto del citado oficio N° 7.669, dado que las áreas señaladas en el nuevo artículo 4° de la Ordenanza del Plan (OP) -que identifica las comprendidas en el territorio del instrumento que se viene aprobando-, no coinciden con las indicadas en los sucesivos artículos de dicha ordenanza, así como tampoco con las del plano MPRIV-P N° 1 que forma parte de la modificación en comento.

A su turno, en lo relativo a la observación contenida en el párrafo quinto del mencionado oficio N° 7.669, si bien en esta oportunidad se consideraron en la OP las fajas de resguardo del aeródromo de Pucón, aprobadas por el decreto N° 68, de 2007, del Ministerio de Defensa Nacional, se mantiene parcialmente aquella por cuanto no fue acompañado el plano PP 06-05, consignado en ese decreto.

Asimismo, respecto de lo expresado en el párrafo séptimo del nombrado oficio N° 7.669, es del caso hacer presente que, aun cuando en esta ocasión en el nuevo artículo 20 de la OP se indica que se aplicarán las normas urbanísticas de la zona en que se emplaza el monumento histórico que ahí detalla, para las ampliaciones, reparaciones, alteraciones u obras menores que se realicen en las edificaciones existentes, según lo prevé el inciso final del artículo 2.1.18. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), sancionada por el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se reproduce parcialmente lo objetado, pues no establece “las aplicables a las nuevas edificaciones que se ejecuten en inmuebles que correspondan a esta categoría, cuando corresponda” como prevé dicho artículo 2.1.18. 

Luego, se reitera lo manifestado en la letra g), del punto 1, del anotado oficio N° 7.669, pues en la disposición que ahí se precisa de la OP, actualmente artículo 2°, en el que se detalla el área territorial de aplicación del PRI, aún se advierten diferencias entre las descripciones de los tramos 15-16, 41-42, y 43-44 -que se refieren a línea sinuosa- y lo dibujado en el atingente plano.

A su vez, persiste lo apuntado en el párrafo primero del número 3 del antedicho oficio, en cuanto a los cuadros de vialidad estructurante de las localidades de Villarrica y Pucón, contemplados en el ahora artículo 13, ya que en la comuna de Villarrica se indican las calles “Ruta Freire Villarrica CH199”, “Ruta Villarrica Licán Ray” y “Ruta Villarrica Loncoche”, en circunstancias de que en el plano MPRIV-P N° 1 se individualizan con diferentes nombres, tales como “Ruta CH 199”, “Av. Saturnino Epulef” y “Av. José Miguel Carrera”, la primera; “Ruta S-95-T” y “Av. Colo Colo”, la segunda y “Ruta S-91” y “Av. Pedro de Valdivia”, la última.

Igualmente acaece en la comuna de Pucón, en que se define la arteria “Camino al Volcán Villarrica”, empero en el plano se dibuja como “Camino al Volcán Ruta S-887”.

Por otra parte, no se ha corregido lo señalado en el numeral 4, del precitado oficio N° 7.669, acerca de las disposiciones ahí consignadas -hoy artículos 14 y 15 de la OP-, por cuanto en esta oportunidad el artículo 15 prescribe que “en las áreas urbanas reguladas por un instrumento de planificación territorial de nivel comunal que reconoce el Plan, se autorizará el emplazamiento de actividades productivas de impacto intercomunal en aquellas zonas en que se permitan actividades productivas molestas y se encuentre prohibido el destino de vivienda” y luego se indican las atingentes normas urbanísticas. Ello, por cuanto, por una parte, no se advierte el sustento normativo para que la preceptiva de que se trata se remita a lo que fije otro acto, de menor jerarquía, cuyo contenido, por lo demás, puede variar, y por la otra, tampoco se aprecia su sentido, si no se permite la actividad productiva molesta en ninguna zona de la OP que se viene aprobando (aplica criterio contenido en el dictamen N° 33.626, de 2015, de esta Sede de Control). 

Adicionalmente, no aparece el motivo por el cual se modificó la regulación propuesta que establecía que no podrán emplazarse en áreas urbanas y en áreas de extensión urbana, a excepción de aquellas definidas específicamente como zonas destinadas a actividades productivas de impacto intercomunal (ZEI), pues lo observado en el aludido pronunciamiento fue que no se especificaran -en el mismo articulado permanente- tanto las zonas de extensión urbana en que se emplazarán como las atingentes normas urbanísticas.

A su turno, sobre las zonas de extensión urbana, detalladas en el párrafo segundo del punto 6 del antedicho oficio N° 7.669, aún perdura la observación concerniente a que se ha omitido precisar que la superficie de subdivisión predial mínima para el uso de suelo residencial, equipamiento, espacio público y áreas verdes, rige también en las zonas ZEU1, ZEU2, ZEU3, ZEU4, ZEI1 y ZEI2, de los artículos transitorios 3°, 4°, 5°, 6°, 7° y 8°, para las actividades productivas e infraestructura, considerando que dicha norma debe establecerse por zona o subzona, sectores o una porción específica del territorio.

En la Memoria Explicativa, se mantiene lo objetado en el punto 9 del oficio precedentemente aludido, relativo a que no se incluye en el numeral 6.2, la zona ZP-PC “ÁREAS DE PROTECCIÓN DE RECURSOS DE VALOR PATRIMONIAL CULTURAL”, prescrita en esta oportunidad en el nuevo artículo 20 de la OP.

En cuanto al Estudio de Riesgos y de Protección Ambiental, señalado en el punto 10 del precitado oficio, es dable observar que, si bien en esta ocasión se acompañan los documentos del acápite A.1 “Antecedentes”, utilizados para realizar el Estudio de Riesgos de inundación -entre ellos, las memorias explicativas de planes reguladores comunales en estudio en la Administración-, se advierte que aquellos no incluyen los pertinentes estudios de riesgos que originan las zonificaciones, por lo que no se encuentra suficientemente subsanado el reparo. 

Además, es necesario apuntar que los planos acompañados al PRI en análisis, “Actualización Plan Regulador Comunal de Pucón” y “Estudio Actualización Plan Regulador Comunal de Villarrica” -que sirven de antecedente para el Estudio de Riesgos- que grafican las áreas de riesgos inundables para las comunas de Pucón y Villarrica, respectivamente, como el plano vigente del Plan Intercomunal Villarrica Pucón que contiene las “Área de Riesgo por Corrientes de Barro o Aluviones”, no son coincidentes con las imágenes N°s 2, 3 y 4 contenidas en el anotado acápite A.1. 

Asimismo, perdura lo manifestado en el párrafo segundo del antedicho punto 10, en cuanto a que se omite graficar en el plano MPRIV-P N° 1, en las áreas de riesgos ARN1 -área de riesgo natural inundable o potencialmente inundable- una serie de sectores correspondientes a porciones de playa del lago Villarrica y ribera del río Trancura (aplica dictámenes N°s 31.650, de 2017 y 6.671, de 2018, de esta Contraloría General).

También, subsiste parcialmente la objeción en el mismo numeral 10, párrafo cuarto, relativa a las zonas que se fijan con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o fallas geológicas, por cuanto, si bien en esta oportunidad se adjunta el “Mapa de Peligros del Volcán Villarrica”, del año 2000, elaborado por el Servicio Nacional de Geología y Minería, éste difiere en el sector “Lorena” -de la comuna de Villarrica- de las consignadas en el referido Estudio de Riesgos.

A su turno, en dicho punto, persiste el reparo de su párrafo quinto, en cuanto a que no se advierte que se hayan tenido presente las consideraciones sobre las áreas de riesgo por anegamiento y desborde de canales planteadas en las páginas 23 y 25 del informe ambiental por el representante de la Dirección General de Aguas, pues no constan en el respectivo Estudio de Riesgos como en aquel se anuncia. 

Igualmente, no se encuentra suficientemente subsanada la observación del párrafo sexto, relativa a que no aparece que se hubiere ponderado en el citado estudio la existencia de riesgos antrópicos, habida cuenta de que mediante el decreto N° 43, de 2017, del Ministerio del Medio Ambiente, se declaró zona saturada por clorofila “a”, transparencia y fósforo disuelto, a la cuenca del lago Villarrica, pues en esta oportunidad se adjunta un documento denominado Anexo Complementario al Estudio de Riesgos N° 1, el que no se encuentra desarrollado y suscrito por el profesional especialista, sino solo por la arquitecta directora del proyecto (aplica dictamen N° 37.505 de 2017, de este origen).

Luego, en lo formal, se mantiene parcialmente lo señalado en el punto 13 del aludido oficio, por cuanto, en el cuadro contemplado en el artículo transitorio 8°, se incluye la norma "superficie predial", en circunstancias que debe referirse a "superficie de subdivisión predial mínima", según lo dispuesto en el artículo 1.1.2. de la OGUC, por cuanto, tales expresiones no contemplan ese vocablo.

Por otra parte, se reitera lo manifestado en el punto N° 8, del reseñado oficio N° 3.696, de 2018, debido a que en el nuevo artículo 19, inciso primero, la definición que ahí se incluye de las zonas no edificables corresponde a una materia que concierne a la OGUC y no al instrumento en examen (aplica criterio contenido en los dictámenes              N°s 43.018, de 2016 y 31.650, de 2017, de esta Sede de Control).

Por último, subsiste parcialmente la objeción del párrafo quinto del antedicho punto, pues si bien en esta oportunidad el anotado artículo 19, letra g), se remite al decreto 160, de 2008, del entonces Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, cabe precisar que este aprueba el Reglamento de Seguridad para las Instalaciones y Operaciones de producción y refinación, transporte, almacenamiento, distribución y abastecimiento de combustibles líquidos y no el que ahí señala. 

A continuación, cumple con formular las siguientes observaciones a las modificaciones que fueron realizadas al instrumento de planificación territorial en comento:

1. En relación con el nuevo artículo 2° de la OP, que detalla el área territorial de aplicación del presente PRI, se advierten los reparos que a continuación se enumeran:

a) Se identificaron inconsistencias en la descripción de una serie de puntos, los que han sido modificados respecto de su versión anterior, pero no así las coordenadas de los mismos, v.gr., se reemplaza “línea oficial oriente” por “calzada oriente” de las calles Camino a Quelhue S-921 en la definición de los puntos 2 y 3; “línea oficial norte de la ruta CH199” por “calzada norte de la ruta CH 199” de los puntos 5 y 6; “228m al sur de la línea oficial sur de la ruta CH 199” por “228m al sur de la calzada norte de la ruta CH199” en el punto 7; “500m al sur del eje de la ruta CH199” por “498m al sur de la calzada sur de la ruta CH199” del punto 9; “500m al sur del eje de la ruta CH199” por “496m al sur de la calzada sur de Camino Internacional CH199” del punto 10; “línea oficial oriente de Camino al Volcán” por “calzada oriente de Camino al Volcán” de los puntos 15 y 16, y “eje de ruta S-853” por “calzada oriente de ruta S-853” de los puntos 23 y 24. 

Además, es necesario señalar que carece de sentido la expresión calzada “norte”, “sur”, “oriente” o “poniente”, “suroriente”, norponiente”, debiendo precisarse a partir de qué hito -v.gr., líneas de calzada-, deben medirse los metros indicados (aplica criterio contenido en el dictamen N° 5.735, de 2020, de esta Contraloría General). 

Por su parte, en la descripción de los puntos 2, 3, 4, 5, 6 y 7, se determina como referencia medidas en metros desde la “calzada oriente del Camino a Quelhue S-921”. Sin embargo, por su georreferenciación corresponde a la línea de la calzada poniente.

A su vez, la definición del punto 12 de “485 m al oriente de la línea calzada oriente de Camino al Volcán S-887”, no coincide con la coordenada detallada para el mismo. Igual situación ocurre con la determinación del punto 42 que prescribe “764 m al suroriente de la calzada norponiente de ruta S-91”; del punto 43 que consigna “la calzada norponiente de ruta S-91 (camino a Loncoche)”; del punto 45 que dispone “565 m al poniente de la calzada poniente de ruta S-69”, y con el punto 46 que expresa “811 m al norponiente de la calzada poniente de ruta S-69”.

b) La descripción del punto 1 señala “188m al norte de la ribera norte del Rio Trancura” empero en el plano MPRIV-P N° 1” se dibuja en la ribera sur.

Asimismo, por el dibujo del aludido plano, no se distinguen con claridad en toda su extensión las riberas del río Trancura.

c) El río Voipir, indicado en la descripción del punto 33 y del tramo 33-34, no se encuentra graficado en el concerniente plano. 

d) La descripción de los puntos 49 y 50 relativa a “437 m al nororiente de la calzada norte de calle Los Maitenes” y “280 m al nororiente de la calzada norte de calle Los Maitenes”, respectivamente, no se ajusta a los graficados en el atingente plano MPRIV-P N° 1, que dibuja la arteria sobre dichos puntos. 

e) La definición del tramo 22-23 que señala “Línea sinuosa trazada paralela a 243 mts al sur de la calzada sur de la ruta CH 199” no es concordante pues según el plano MPRIV-P N° 1 y la descripción del punto 22, éste se emplaza a “241 m al sur de la calzada sur de ruta CH 199”.

2. En el Título V su nueva denominación “Disposiciones Generales Para La Vialidad” no da cuenta de la totalidad de las materias que lo conforman ni coincide con su individualización.

3. No se advierte el motivo por el cual, en el cuadro de la comuna de Pucón del nuevo artículo 13 -que clasifica el sistema vial intercomunal-, la vía troncal nombrada “Variante Camino Internacional”, con ancho entre líneas oficiales de 30 metros existentes debe asimilarse “acorde a lo establecido en el art. 2.3.1 de la O.G.U. y C.”.

Enseguida, la Ruta CH 199 y la vía Variante Camino Internacional, se superponen en el tramo entre “Rotonda poniente empalme con Calle Caupolicán” y “Rotonda oriente empalme con Camino internacional” (aplica criterio contenido en el dictamen N° 11.243, de 2019, de esta Sede de Control).

4. En el nuevo artículo 17 de la OP, que regula la “ARN1 -AREA RIESGO NATURAL INUNDABLE O POTENCIALMENTE INUNDABLE”, se indica que las “normas urbanísticas aplicables a esta Zona cuando se cumpla con los requisitos que establece la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, serán las de la zona bajo la cual se emplaza el área de riesgo las que se establecen en el Título VI Disposiciones Transitorias del presente Plan” y éstas se aplicarán supletoriamente”, no obstante, en el nuevo artículo transitorio 9° se disponen normas urbanísticas supletorias para dicha área.

5. En el nuevo artículo 19, no procede considerar en la letra f) las fajas de resguardo de los caminos públicos nacionales, dispuestas -para las áreas rurales- en el artículo 56 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), sancionada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del atingente ministerio, por cuanto el PRI en estudio rige solo áreas de extensión urbana y urbana de carácter intercomunal (aplica dictamen N° 56.032, de 2008, de esta Sede de Control).

6. No se advierte la razón por la cual, en esta oportunidad, en las zonas ZEU1, ZEU2, ZEU3, ZEU4, ZEI1 y ZEI2, reguladas en los artículos transitorios 3°, 4°, 5°, 6°, 7 y 8° de la OP, respectivamente, se contemplan en los dos cuadros de “Condiciones de Edificación y Subdivisión” el uso de suelo de área verde y espacio público, otorgándoles distintas normas urbanísticas de altura máxima de edificación, sistema de agrupamiento, y antejardín, y además de coeficiente de ocupación de suelo y de constructibilidad en el caso de los citados artículos 4° y 5°.

Asimismo, cabe objetar que la norma urbanística de coeficiente de ocupación de suelo en los artículos 3° a 8°, antes mencionados, se aparta de los artículos 2.1.30. y 2.1.31. de la OGUC (aplica dictamen N° 16.157, de 2019, de este origen). 

7. La densidad bruta máxima establecida en los cuadros de las zonas ZEU1, ZEU2 y ZEU4, de los artículos transitorios 3°, 4° y 6°, correspondientemente, excede los parámetros determinados para las comunas de Villarrica y Pucón en el artículo 6° de la OP.

8. En cuanto al plano MPRIV-P N° 1, se advierten los siguientes reparos:

a) Se repite la medida “101” en el punto 33.

A su vez, no se comprende el sentido de graficar las medidas “354” y “1630” en los puntos 14 y 30, respectivamente, considerando que ninguna de ellas forma parte de la descripción de un punto o tramo del antedicho artículo 2°. 

b) En esta oportunidad se modificó una porción del área urbana norte de la comuna de Villarrica (AU), aprobada por la resolución N° 47, de 2002, del pertinente Gobierno Regional, por la zona “ZEU3”, sin que se conste el fundamento para dicho cambio. Asimismo, entre los puntos 45 a 50 -que comprende la mencionada zona-, se dibuja el límite urbano y no de extensión urbana. 

c) Sobre las zonas no edificables, no se identifica el motivo por el cual no se grafica el sistema de transmisión eléctrica existente Villarrica Pucón de 66 Kva., de una extensión aproximada de 13 kilómetros, no obstante que parte de su tendido eléctrico se encuentra emplazado en el territorio del plan, en la medida, por cierto, que dichos tendidos conciernan a torres de alta tensión (aplica dictamen N° 21.391, de 2019, de este origen). 

d) El límite urbano surponiente del sector La Puntilla, de la comuna de Villarrica, dibujado en el plano MPRIV-P N°1, no concuerda con el aprobado en la resolución N° 47, de 2002, del Gobierno Regional de La Araucanía.

9. Respecto a la Memoria Explicativa, el contenido señalado en el numeral 6.2.2 “Ámbito de Desarrollo Urbano”, no armoniza con la versión de la OP que se acompaña en esta ocasión, v.gr., uso infraestructura y actividad productiva molestas en las zonas ZEI1 y ZEI2, y uso residencial en la zona ZEI1.

10. El Estudio de Riesgos y de Protección Ambiental que se acompaña corresponde a una copia y no al original (aplica el dictamen N° 12.635, de 2019, de esta Contraloría General).

11. En lo meramente formal, cabe precisar que en el nuevo artículo 1° de la OP, no procede aludir a “un solo cuerpo legal”, sino a que “constituyen un solo cuerpo normativo” según lo prescrito en el artículo 35 de la LGUC, modificada en lo pertinente por la ley   N° 21.078, sobre transparencia del mercado del suelo e impuesto al aumento de valor por ampliación del límite urbano.

A su vez, es dable reparar que el actual artículo 2° de la OP, al describir el punto 18, se refiere al “Estero Zanjón Seco”, lo que difiere de lo consignado en los puntos 16 y 17, y en el plano MPRIV-P N° 1, los que especifican el río Zanjón Seco. Además, se repiten las columnas de los tramos 33-34 y 42-43 y la descripción de éstos.

También, es del caso manifestar en relación con el nuevo artículo 4°, letra e), de la OP, que es menester referirse al decreto N° 389, de 2017, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo y no al instrumento que ahí se señala, el que por lo demás debe ser incorporado en la letra b) del numeral 4.1.3 “ZONA DE INTERÉS TURÍSTICO NACIONAL”, página 37, de la Memoria Explicativa, y en el actual artículo 7° procede remitirse al Título VI y no al que se consignó.

Asimismo, en el artículo 19 en análisis, se debe anotar en la letra a), que la Ley General de Servicios Eléctricos está contenida en el decreto con fuerza de ley N° 4/20.018, de 2006, del entonces Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1982, del Ministerio de Minería, y que la regulación NSEG 5 E.n. 71, corresponde a la Norma Técnica de Instalaciones de Corrientes Fuertes; en la letra b), que el “D.F.L. Nº 1.302, de 1990”, no concierne al código al que se alude, y en la letra d), que la fecha de publicación de la ley N° 18.916, que aprueba el Código Aeronáutico, es 8 de febrero de 1990 y no la data que ahí se apunta, además de comprender la misma materia que la letra c).

Igualmente, es necesario hacer presente que la resolución N° 8, de 2019, de esta Sede de Fiscalización, citada en el “VISTOS” N° 28 del acto en examen, no resulta aplicable a la materia en estudio, y que en el resuelvo N° 3 se omite disponer el archivo de los documentos ahí precisados en el pertinente Gobierno Regional, de acuerdo con lo prescrito en al artículo 2.1.9. de la OGUC.

En mérito de lo expuesto, y habida cuenta que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con la normativa y con los criterios ya establecidos por este Organismo Contralor en la jurisprudencia administrativa, procede que esa Contraloría Regional represente la resolución N° 9, de 2020, del Gobierno Regional de La Araucanía -que se remite con sus antecedentes-, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este oficio.

Saluda atentamente a Ud.,


Osvaldo Vargas Zincke
Jefe División de Infraestructura y Regulación