Dictamen N° E15301

Texto del dictamen

Nº  E15301 / 2020                               Fecha: 01-VII-2020

Mediante el documento del epígrafe el senador señor Alejandro Navarro Brain ha requerido un pronunciamiento en torno a la procedencia de -según señala- la retención de las sumas que indica por parte de Metro S.A., “en su calidad de administrador de la Tarjeta BIP”.

También expresa que la resolución exenta N° 3.107, de 2013, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, establece la caducidad de las cuotas de transporte y de los registros asegurados de carga remota (#RA), transcurridos más de dos años desde la última carga o uso de la tarjeta, sin que esta haya sido cargada o usada, o sin que hayan sido descargados tales registros en un medio de acceso, respectivamente, lo que afectaría el derecho de propiedad de los usuarios al establecer su extinción sin existir una norma legal que así lo disponga.

Señala además que el Estado no se encontraría habilitado para quedarse con los dineros de los ciudadanos por la simple extinción de un plazo fijado en una resolución, y que tal retención produciría un enriquecimiento ilícito en favor de Metro S.A., sin que exista título jurídicamente válido para ello.

Requeridas al efecto, Metro S.A. y la Subsecretaría de Transportes remitieron sus informes acerca de la consulta planteada.

Sobre la materia, es del caso consignar que el artículo 3°, inciso primero, de la ley N° 18.696, señala -en lo pertinente- que el transporte remunerado de pasajeros, público o privado, individual o colectivo, se efectuará libremente en vehículos con propulsión propia u otros mecanismos. Agrega -también en lo relevante- que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones establecerá las condiciones y dictará la normativa que regirá dichos servicios, “en lo relativo a las condiciones generales de los servicios de transporte público remunerado de pasajeros, tales como condiciones de operación” y de utilización de las vías.

Así, de acuerdo a dicho precepto, si bien el transporte por las calles y caminos se efectúa en forma libre, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones cuenta con la potestad de establecer las condiciones y dictar la normativa que regirá a los servicios de transporte público remunerado de pasajeros, y conforme a ella fijar sus condiciones generales, tales como las de operación y de utilización de las vías (aplica el criterio contenido en los dictámenes N°s 57.686 de 2007, y 45.744 de 2008, de este origen).

El mismo artículo 3° de la ley N° 18.696, en su inciso segundo, establece además que la citada cartera de Estado se encuentra facultada, en los casos de congestión de vías, de deterioro del medio ambiente o de las condiciones de seguridad de las personas o vehículos producto de la circulación vehicular, para disponer el uso de las vías para determinados tipos de vehículos o servicios, mediante procedimientos de licitación pública, para el funcionamiento del sistema de transporte de pasajeros.

Añade dicho precepto, en su inciso vigesimoquinto, que ese ministerio podrá determinar los estándares técnicos, de operación y de acreditación de los sistemas tecnológicos y de administración financiera que complementen la operación bajo cualquier modalidad de los servicios de locomoción colectiva de pasajeros, así como la obligatoriedad de su uso.

Por su parte, el inciso primero del artículo 3° ter de esa ley define que, en las licitaciones de uso de vías, las bases podrán incluir servicios complementarios, si ello se estima pertinente, y que, para el caso en que el servicio de transporte público se preste mediante buses, esos lineamientos deben contemplar el régimen tarifario aplicable.

El artículo 3° sexies, inciso segundo, del mismo texto legal, agrega que “La prestación de los servicios de transporte podrá comprender, asimismo, la contratación de los servicios complementarios para su operación que resulten necesarios para cumplir con dicha finalidad, tales como los servicios tecnológicos, de administración financiera, de asistencia operacional, de información y atención de usuarios y de provisión de buses para el sistema de transportes, que sean prestados por un tercero, entre otros. El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones podrá licitar, en cualquier momento, la prestación de los servicios complementarios. Por su parte, los prestadores de servicios de transporte público remunerado de pasajeros podrán contratar los servicios complementarios a que se refiere este artículo, de conformidad a los requisitos y condiciones que establezca el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones”.

Puntualizado  lo  anterior, corresponde expresar que -en lo esencial- en dicho contexto normativo opera el Sistema de Transporte Público de Santiago.

Enseguida, es pertinente referir que conforme a los distintos instrumentos que lo regulan en particular -bases, contratos y diversas resoluciones-, el funcionamiento del Sistema se basa, entre otros, en el principio de interrelación de sus diversos actores, tanto quienes llevan a cabo los servicios de transporte, como aquellos que prestan servicios complementarios.

En este sentido, y conforme a tales instrumentos, una de las condiciones económicas del mismo es la operación integrada del Sistema, en el ámbito físico -articulación de los diferentes medios de transporte a través de la utilización de una infraestructura común o el uso de accesos comunes-, tecnológico -interconexión física, lógica y de desarrollo sobre el hardware y software de las tecnologías usadas en el Sistema-, financiero -que conlleva la existencia de una administración común de los recursos que ingresan, se recaudan y distribuyen por el Sistema- y tarifario -que se traduce en un esquema tarifario que permita a los usuarios usar uno o más servicios de transporte, con sus distintas modalidades-.

Es relevante consignar igualmente que, de acuerdo a lo establecido en los referidos instrumentos, el medio de acceso es “un medio sin contacto implantado en, o adosado a, cualquier soporte debidamente autorizado por el Ministerio, que permite acceder a los servicios de transporte del Sistema y pagar la tarifa correspondiente”. La tarifa se define como “el precio que deben pagar los usuarios por el uso de los servicios de transportes provistos por el Sistema”. La cuota de transporte es la “[u]nidad contable en la que se registra el valor contenido en el medio de acceso, para ser utilizado por los usuarios exclusivamente para pagar tarifas de transporte. Cada cuota de transporte equivale a un peso chileno pagado por un usuario para adquirir el derecho a utilizar servicios de transporte del Sistema”. El registro asegurado de carga remota se entienden como aquel “[r]egistro computacional que refleja una cantidad de Cuotas de Transporte disponibles para ser cargadas en forma remota en un Medio de Acceso específico”. Por último, la validación es “el acto de acercar el medio de acceso al validador, que permite descontar cuotas de transporte de acuerdo a la tarifa definida para el servicio”.

De lo anterior fluye que la adquisición de las cuotas de transporte, y el posterior pago de la tarifa, son los que dan derecho a acceder al servicio de transporte público remunerado de pasajeros de la ciudad de Santiago. Dichas cuotas son cargadas al medio de acceso y su validación en los equipos de ingreso al Sistema permite el descuento y el registro de la utilización de tales cuotas para acceder al servicio. Conforme a ello, la tarifa es la contraprestación por un servicio, que se traduce -en los términos y condiciones fijados- en la obligación del operador de transporte de trasladar al usuario que la pagó.

A su vez, el medio de acceso es un soporte material que hace operativo el derecho a utilizar el servicio de transporte, cuyo empleo debe enmarcarse dentro del Sistema.

Ahora bien, desde el inicio del Sistema -bases de “Licitación AFT 2004”, y contrato respectivo del año 2005, cláusula décimo quinta- se ha previsto como parte de aquel una regulación en cuya virtud las cuotas de transporte contenidas en un medio de acceso que no registre  operaciones  durante  un  período  de  un  año serán  suspendidas  -no podrán ser utilizadas-, pudiendo rehabilitarse durante el año siguiente, en tanto que transcurrido un año desde la suspensión, sin registrar carga, las cuotas de transporte contenidas en dicho medio de acceso se considerarán vencidas y no podrán volver a ser utilizadas en el Sistema, sin que exista la obligación de restituir dinero al portador de un medio de acceso que contenga cuotas de acceso suspendidas o vencidas.

Es importante destacar también que, en la actualidad, una vez que caducan las cuotas de transporte o los #RA -esto es, transcurridos más de dos años contados desde la última carga o uso de la mencionada tarjeta, o igual plazo sin que tales registros hayan sido descargados en un medio de acceso, respectivamente-, en el primer caso los recursos pertinentes son destinados a los pagos que se deben efectuar en el Sistema a los distintos actores del mismo, en la medida que son traspasados desde la cuenta  contable  1  -“Saldo  en  Medios  de  Acceso”-  a  la  cuenta  contable 2-“Recursos Disponibles”-; y, en el segundo, los fondos son transferidos desde la cuenta contable 0 -“Cuotas de Transporte comercializadas”- a la cuenta contable 3 -“Viajes de Emergencia”-, según las reglas establecidas en los instrumentos que regulan la materia.

Igualmente que, según informó la Subsecretaría de Transportes, la caducidad de las cuotas de transporte “responde a una necesidad operativo-tecnológica” y a un requerimiento de eficiencia en la administración de las cuentas del Sistema, que de otra forma mantendrían saldos inmovilizados indefinidamente, dentro de los que se encuentran también los contenidos en tarjetas extraviadas o destruidas, o que fueron adquiridas por usuarios no residentes o turistas.

Siendo así, considerando el contexto normativo antes descrito, la estructura del sistema de transporte público de que se trata y las características y modalidades previstas en su diseño, particularmente las relativas a su esquema de tarifas, funcionamiento y financiamiento, condiciones de pago y prestación del servicio, y que la información acerca de la caducidad está disponible para los usuarios, esta Contraloría General es de parecer que las regulaciones previstas en los distintos instrumentos acerca de la manera como debe pagarse por acceder al servicio, así como las condiciones para su prestación, fijadas por la cartera del ramo, no resultan reprochables.

En atención a lo anterior es que, en su oportunidad, aquellos de tales instrumentos que estaban sujetos a control preventivo de juridicidad, fueron tomados razón por esta entidad fiscalizadora, por estimarlos ajustados a derecho.

Asimismo, y atendido que de acuerdo a los aludidos instrumentos regulatorios, los saldos de las cuotas de transporte y de los #RA caducados son destinados, en definitiva, al financiamiento del mismo sistema de transporte, no se verifica el enriquecimiento ilícito por parte de Metro S.A. que denuncia el senador ocurrente.

Finalmente -y sin perjuicio de anotar que la antes mencionada resolución exenta N° 3.107, que aprueba procedimiento de uso de tarjeta BIP, sólo recoge la regulación sobre este tópico en particular, ya analizada-, cabe consignar que, en la actualidad, el artículo 88 bis de la ley N° 18.290, de Tránsito, que forma parte de un nuevo párrafo relativo al acceso al transporte público remunerado de pasajeros y su control - incorporado por la ley N° 21.083-, establece entre varias otras regulaciones, en su inciso primero, que “Al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones le corresponde definir y regular la confección, entrega, condiciones y procedimiento de uso, supervisión, vigencia, caducidad, retiro y reposición de cualquier instrumento o mecanismo que permita el uso del transporte público remunerado de pasajeros. Cuando se trate de instrumentos o mecanismos destinados a estudiantes, tales como el pase escolar o pase de educación superior, dicha reglamentación corresponderá conjuntamente a los Ministerios de Transportes y Telecomunicaciones y de Educación”.

Por consiguiente, y de acuerdo con lo expuesto en el cuerpo de este pronunciamiento, no cabe acoger la presentación que se atiende.

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República