Dictamen N° 27674

Texto del dictamen

N° 27.674                                 Fecha: 22-X-2019

Mediante el oficio de la suma, la Contraloría Regional del Libertador General Bernardo O'Higgins ha remitido a este Nivel Central, para su análisis, la resolución N° 12, de 2019, del competente Gobierno Regional, que promulga el Plan Regulador Comunal de Pumanque, localidades de Pumanque y Nilahue Cornejo (PRC).

Al respecto, cumple esta División de Infraestructura y Regulación con efectuar las siguientes observaciones, a ese instrumento de planificación territorial:

1. En el artículo 2° de la Ordenanza Local (OL), referido a la descripción de límites urbanos de las localidades de Pumanque y Nilahue Cornejo, se observa lo siguiente:

a) La enunciación contenida en el punto 2 de la localidad de Pumanque, en el que se alude a la “paralela a 150 metros al oriente del eje de Av. Manuel Rodríguez” y su cota graficada en el plano PRCP-PU, se aparta de la medida según su escala, correspondiente a 141 metros aproximadamente. Ello, también se replica respecto del punto 7, en que se expresa y apunta a “185 metros al sur del eje de la calle La Viñita”, siendo 170 metros; el punto 8, se refiere a “300 metros al oriente del eje de Av. Manuel Rodríguez”, debiendo anotar 290 metros; el punto 11, se describe a “370 metros al oriente del eje de la prolongación de Av. Rosario”, en lugar de 374,5 metros aproximadamente; el punto 13, se precisa a “10 metros al poniente del eje hidráulico del estero La Tuna”, pero se trata de 15 metros (aplica dictamen N° 18.489, de 2017, de este Organismo de Control). 

Otro tanto, acontece en el punto 7 del límite urbano de la OL, de la localidad de Nilahue Cornejo, que se describe como “línea paralela a 140 metros al sur del eje de calle Santa Clotilde” y su cota graficada en el plano PRCP-NC, en circunstancias que corresponde a 146,5 metros.

b) En el citado punto 2 de la localidad de Pumanque, se consigna que la línea que ahí se menciona interseca con “la paralela trazada 480 metros al norte del eje hidráulico del Estero La Tuna”, correspondiendo indicar su intersección con Calle Proyectada 4, acorde con lo dibujado en el plano PRCP-PU.

c) En la descripción del punto 9 se alude a “la paralela trazada 295 metros al oriente de la línea oficial oriente de calle Demetrio González”, lo que difiere de lo graficado en el plano PRCP-PU, en el que se dibuja desde el eje de tal vía. Lo propio acontece en la descripción del punto 10, que indica “250 metros al sur de la línea oficial sur de la calle San Francisco” (aplica dictamen N° 49.789, de 2012, de esta Sede Fiscalizadora). 

d) En lo que atañe al cuadro del límite urbano de la localidad de Nilahue Cornejo, se advierte que en la definición del punto 1 se menciona la paralela trazada a cierta distancia del eje de la calle “La Cruz”, debiendo apuntar a la proyección de esta vía. Lo propio ocurre en el punto 11, en que se precisa su intersección con la “línea paralela trazada 165 metros al poniente del eje de avenida Nilahue en el tramo comprendido entre limite urbano norte y calle proyectada 1”, en circunstancias que se trata de su proyección (aplica dictamen N° 13.247, de 2015, de esta Entidad de Control).

e) En el punto 3, del antedicho cuadro, se indica la “paralela trazada 50 metros al oriente de la línea oficial oriente de la Ruta I-60”, sin embargo, se debió hacer referencia al poniente. Otro tanto, ocurre en el punto 4 en que se señala “Intersección de línea oficial oriente de la Ruta I-60”, correspondiendo aludir al poniente (aplica dictamen N° 18.104, de 2019, de este origen).

f) En el precitado cuadro, el tramo  2-3 se describe como “Línea sinuosa que une los puntos 2 y 3”, lo que no resulta congruente con lo graficado en el plano PRCP-NC, en que se dibuja como línea recta. Del mismo modo, en el cuadro de límite urbano de la localidad de Pumanque, el tramo 8-9 se describe como línea “sinuosa”, mientras que en el plano atingente, dicho tramo se traza como línea quebrada (aplica criterio del dictamen N° 10.365, de 2017, de esta Contraloría General). 

2. En el artículo 3°, inciso primero, de la OL, referido a la dotación de estacionamientos, es menester reparar que al establecer que cuando de la aplicación del cálculo correspondiente resulte un número decimal este se deberá aproximar al entero superior, se aparta de lo prescrito en el artículo 1.4.8. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) -aprobada por el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, que dispone, en lo que interesa, que cuando de la aplicación de los coeficientes o parámetros de las normas urbanísticas del instrumento de planificación territorial, resulte una fracción igual o mayor que 0.5, estos se aproximarán al entero superior (aplica dictámenes N°s 25.886, de 2011 y 18.104, de 2019, de esta Sede de Control).

Además, para ciertos destinos aquella dotación se determina en base a la cantidad de camas, faltando indicar la forma en que se efectuará el respectivo cálculo (aplica criterio contenido en el dictamen N° 8.502, de 2019, de esta Entidad de Fiscalización).

Lo mismo ocurre en algunos destinos en que la dotación de estacionamientos se determina en base a la cantidad de “alumnos” y “espectadores”, omitiendo apuntar la forma en que se efectuará el respectivo cálculo, por cuanto la “carga de ocupación” a la que alude como criterio de cálculo, no dice relación con el número de estos, sino que con el de “personas” (aplica dictámenes N°s 31.985, de 2015 y 31.650, de 2017, de este origen).

3. En el artículo 6° de la OL, en las zonas ZU1, ZU2, ZU3, ZE y ZC se omite indicar respecto del uso de suelo residencial, si los “hogares de acogida” se encuentran permitidos o prohibidos (aplica dictamen N° 499, de 2018, de este Órgano Contralor). 

A su vez, es preciso observar que en los cuadros relativos a las zonas ZU1 y ZU2, al regular los distanciamientos, se efectúe una diferenciación entre actividades productivas y talleres mecánicos, habida cuenta de que tales talleres pertenecen al mencionado uso de suelo. Lo propio acontece en el cuadro de la zona ZU3, respecto a los talleres artesanales inofensivos (aplica criterio de los dictámenes N° 18.538, de 2018 y 18.104, de 2019, de este Organismo Fiscalizador). 

Por su parte, no es dable prohibir los servicios artesanales, mencionados en el cuadro ZE, atendido que de acuerdo al artículo 2.1.33. de la OGUC, estos servicios se entenderán siempre incluidos en cualquier uso de suelo destinado a equipamiento (aplica dictámenes N°s 43.018, de 2016 y 43.291, de 2017, de esta Contraloría General).

Igualmente, es del caso reparar que la descripción de los destinos y actividades indicados para los usos de suelo espacio público y área verde, debe ajustarse a lo establecido en el inciso primero de los artículos 2.1.30. y 2.1.31. de la OGUC lo que no acontece en la especie (aplica dictamen N° 11.243, de 2019, de esta Sede de Fiscalización).

4. El artículo 7° de la OL al incorporar una descripción de “Zona de Conservación Histórica” se refiere a una materia propia de la Memoria Explicativa (aplica dictamen N° 19.149, de 2018, de esta Entidad de Control).

5. En el artículo 8° de la OL, cabe manifestar que no procede aludir a que “las modificaciones o refacciones que se realicen, asociadas a su rehabilitación, alteración, reparación, ampliación u obras menores, se permitirán en tanto se mantengan los atributos significativos identificados o destacados en la ficha de valoración respectiva”, en atención a que se aparta de lo establecido en el artículo 60 de la LGUC (aplica dictamen    N° 18.104, de 2019, de esta Sede de Fiscalización). 

Por su parte, no corresponde que el instrumento de planificación territorial disponga que “Los Inmuebles de Conservación Histórica no podrán demolerse total ni parcialmente, salvo se tratare de restauración, situaciones que deberán ser justificadas técnicamente por un profesional competente o con informe favorable de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo”, ni disponer que “los inmuebles existentes situados en Zonas de Conservación Histórica que no cumplan con la superficie predial, de altura máxima, superficie predial mínima o altura de cierros definidos para la zona correspondiente, se podrá aprobar permisos con el cumplimiento de las restantes normas urbanísticas definidas por el Plan, siempre que se cumpla con lo indicado en el inciso precedente”, pues ello excede las competencias del PRC. 

A su vez, las normas atingentes al “Sistema de Agrupamiento”, contenidas en el cuadro del anotado artículo 8°, deben fijarse por zona o subzona, sectores o una porción específica del territorio y no en razón de las calles y el templo que ahí se apuntan, en atención a lo preceptuado en el artículo 2.1.10. bis de la OGUC.

6. En el artículo 9°, inciso segundo, del de la OL, referido a las áreas restringidas al desarrollo urbano, cabe objetar que alude a “los cursos de agua declarados como área de restricción”, dado que, no los detalla. Ello, teniendo presente que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2.1.10. de la OGUC, también deben graficarse en los planos correspondientes.

7. Acerca de los cuadros de la vialidad estructurante contenidos en el artículo 10, de la OL, cabe anotar que:

a) No se identifican los terrenos definidos como ensanche, toda vez que no se indican los anchos entre líneas oficiales existentes ni los metros de ensanche proyectados y, por ende, las franjas afectas a utilidad pública, conforme lo dispuesto en el artículo 2.3.1. de la OGUC. Ello ocurre, v.gr., en calle “Cementerio”, en “Juan XXIII”, y en “Proyectada 6” (aplica dictamen N° 597, de 2018, de este Organismo de Control).

b) En lo relativo al cuadro de vialidad estructurante de la localidad de Nilahue Cornejo, se señala como referencia una distancia a partir de otra arteria, sin que se aclare desde qué punto de esa vía se mide aquella, v.gr., “Calle Existente 1”, y “Proyectada 6”. Igualmente ocurre respecto de la vía “Proyectada 6”, en que solo se consigna desde “Canal Navarro” (aplica dictámenes N°s 73.730, de 2013 y 11.429, de 2014, de esta Entidad Fiscalizadora).

c) Las vías “Calle Proyectada 2”, “Proyectada 6” y “Proyectada 7”, se proyectan con un ancho inferior al mínimo exigido en el artículo 2.3.2. de la OGUC (aplica dictámenes N°s 89.751, de 2015 y 6.671 y 13.574, de 2018, de este Órgano de Control).

d) En los citados cuadros de vialidad, para ciertas arterias, se omite establecer “asimilada art. 2.3.1 OGUC”, ello acontece, v.gr., en las calles “Demetrio González”, tramo segundo; “Apelgreen”; “Cementerio”, tramo segundo; “Avenida Manuel Rodríguez”; “Avenida Bernardo O´Higgins”, en su segundo tramo; “Avenida Rosario”, en su segundo y cuarto tramo; “Avenida 11 de Septiembre”, en sus tramos segundo al cuarto; “Juan XXIII”, en sus tramos segundo y tercero; “Padre Vásquez”; “Luis Cruz”; “San Francisco”, en sus dos tramos; “Libertad”, en su tramo segundo; “Baraona”, en su tramo segundo; y “Cura Cornejo” -de la localidad de Pumanque-y en las vías “Calle Existente 1”, en su segundo tramo; “Ruta I-60”, en su tramo segundo; “Lourdes”; “Padre Hurtado”, en su segundo tramo; “San Pablo”, y “Santa Clotilde” -de la localidad de Nilahue Cornejo- (aplica dictamen N° 31.650, de 2017, de este origen).

e) Se observa discrepancia entre los citados cuadros de vialidad respecto a lo dibujado en los concernientes planos, por cuanto las vías “Cementerio” y “Juan XXIII”, ambas de la localidad de Pumanque, y la vía “Proyectada 6”, de la localidad de Nilahue Cornejo, se indican en su columna “Estado”, como existentes, no obstante, se grafican como ensanche (aplica criterio del dictamen N° 19.424, de 2019, de esta Contraloría General).

f) La descripción de la vía “Cementerio” desde la “Prolongación Apelgreen”, es equívoca por cuanto, acorde con el plano atingente, el término de una corresponde al inicio de la siguiente (aplica dictamen N° 13.254, de 2018, de esta Sede Fiscalizadora). 

g) Se advierten diferencias entre los nombres de algunas calles, v.gr., “Avenida Manuel Rodríguez”, “Camino a la Viñita”, “Avenida Bernardo O´Higgins”, “Avenida Rosario”, “Avenida 11 de Septiembre”, “Prolongación Demetrio González”, “Calle proyectada 7”, “Baraona Proyectada” -de la localidad de Pumanque- y el plano PRCP-PU en donde se denominan como “Av. Manuel Rodríguez”, “a la Viñita”, “Av. Bernardo O´Higgins”, “Av. Rosario” y “Prolongación  Rosario”, “Av. 11 de Septiembre”, “Demetrio González”, “Proyectada 7”, “Baraona”. También, en las vías “Avenida Nilahue” y “Calle proyectada 3” -de la localidad de Nilahue Cornejo- y el plano PRCP-NC, en que se anotan como “Av. Nilahue” y “Proyectada 3” correspondientemente. Lo propio se observa en relación con la calle “Prolongación Apelgreen” -en su tramo entre Baraona hasta Avenida Rosario-, la que en el plano PRCP-PU se nombra como “Apelgreen” (aplica dictámenes N°s 14.462, de 2014 y 18.489, de 2017, de este Organismo de Control).

h) Se detallan calles con un ancho existente fijo, lo que se aparta de lo dibujado en los pertinentes planos, que grafican un ancho variable, v.gr., en el cuarto tramo de la “Avenida Rosario”, “Calle proyectada 7”, “Calle proyectada 6”, y “Cura Cornejo” -de la localidad de Pumanque- y la vía “Ruta I-60” -de la localidad de Nilahue Cornejo- (aplica dictámenes N°s 597, de 2018 y 19.995, de 2019, de esta Contraloría General).

i) Se advierte que en el cuadro de vialidad de la localidad de Pumanque se describe el segundo tramo de la calle “Baraona” entre “Avenida Rosario” y “Baraona Proyectada”, no obstante, acorde con lo dibujado en el pertinente plano, debió apuntarse entre Avenida Manuel Rodríguez y Baraona Proyectada. 

j) La vía “Ruta I-60” -entre “Santa Clotilde” y “Calle proyectada 3”- se señala en la OL como existente, no obstante que en el concerniente plano se dibuja como proyectada. Lo propio acontece en la calle “La Cruz” -en el tramo “Proyectada 6” y “Calle Existente 1”- y “Proyectada 6” -entre “112 metros al norte de calle santa Clotilde” y “Santa Clotilde”-, las que se describen como existente y ensanche, respectivamente, no obstante, se trazan como ensanche y proyectada (aplica dictamen N° 18.103, de 2019, de este Ente Fiscalizador).

k) La vía “Proyectada 6”, en su tramo “Avenida Nilahue” - “Canal Navarro”, de la localidad de Nilahue Cornejo, se proyecta con un ancho de 15 metros, empero se grafica con 10 metros en el respectivo plano (aplica dictamen N° 11.243, de 2019, de este origen).

8. En lo relativo a la Memoria Explicativa, en los Estudios de Capacidad Vial, de Equipamiento Comunal, de Riesgos y de Protección Ambiental, a que se refiere el artículo 2.1.10. de la OGUC, se omite la firma de los profesionales especialistas que los elaboraron (aplica dictámenes N°s 31.650, de 2017 y 13.254, de 2018, de esta Entidad de Control).

Además, el cuadro de vialidad estructurante de ambas localidades, incluido en el Estudio de Capacidad Vial de la mencionada memoria, no es coincidente con el contenido en la OL.

9. En lo referido al Estudio de Factibilidad Sanitaria que se acompaña, no aparece que este se hubiere elaborado previa consulta a la pertinente empresa de servicios sanitarios, como lo exige el artículo 42, letra b, de la LGUC (aplica los dictámenes N°s 52.696, de 2013 y 8.502, de 2019, de este Organismo de Fiscalización).

Adicionalmente, en relación con el nombrado estudio, no se acredita la factibilidad descrita en cuanto al crecimiento urbano proyectado, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 2.1.10., N° 1, letra d) de la OGUC (aplica los dictámenes N°s 47.952 y 68.122, ambos de 2009, de esta Contraloría General).

10.  En relación con los planos PRCP-PU y PRCP-NC, se anotan los siguientes reparos:

a) Algunas de las cotas de los planos no representan su dimensión real, v.gr., en el plano PRCP-PU el punto 8, se grafica 90 metros desde el eje de la vía y no desde la línea oficial norte de la calle “San Francisco”, conforme lo establece la OL, y el punto 9, se grafica 90 metros desde el eje de la vía calle “San Francisco”, y no desde su línea oficial norte (aplica dictamen N° 11.101, de 2010, de esta Sede Fiscalizadora).

b) Se aprecia que en el plano PRCP-PU, respecto de la vía “Demetrio González”, no se incluye la cota de “45 metros al norte del eje de calle San Francisco”, a que se alude en el cuadro de vialidad estructurante de la localidad de Pumanque. Lo propio acontece en el plano PRCP-NC, en lo referido a la Av. Nilahue, en que no se grafica la cota de “550 metros al sur de límite urbano norte” prevista en la OL (aplica criterio del dictamen N° 145, de 2013, de este origen).

c) En los planos se dibujan los ejes hidráulicos, los que no se encuentran singularizados en la simbología de la viñeta (aplica criterio del dictamen N° 44.051, de 2017, de este Órgano de Control).

Además, en los citados planos la gráfica y el color de los mencionados ejes hidráulicos, no permite determinarlos.

d) En los aludidos instrumentos se omite la firma del asesor urbanista, como exige el artículo 2.1.10. de la OGUC, sin que se adjunte algún antecedente que permita justificar dicha situación (aplica los dictámenes N°s 44.051, de 2016 y 8.502, de 2019, ambos de este Ente Fiscalizador).

e) En los nombrados planos se incluye la firma del arquitecto director del respectivo estudio, sin que se precise la identificación del mismo (aplica dictamen N° 18.103, de 2019, de este origen). 

f) Los planos no se encuentran debidamente georreferenciados, puesto que no se indica el huso, ni el sistema de coordenadas, de modo que se apartan de lo previsto en el artículo 2.1.4., inciso cuarto, de la OGUC (aplica el dictamen N° 10.356, de 2017, de esta Sede de Control). 

g) En la simbología de ambos planos, las “Áreas de Riesgos de Inundación” se nombran como “AR”, no obstante, la OL y la Memoria Explicativa las denominan como “ARI”.

h) En el plano PRCP-NC no se grafican como vialidad existente, las vías “Av. Nilahue” y “Lourdes”, en su tramo entre “San Pablo” - “Santa Clotilde”.

i) Se ha omitido completar las viñetas de los Planos, en lo relativo al acuerdo municipal (aplica dictamen N° 18.489, de 2017, de esta Organismo Fiscalizador).

11. En lo que respecta al procedimiento de elaboración y aprobación del PRC en estudio, no consta en el atingente aviso de prensa y en las comunicaciones dirigidas a las organizaciones territoriales legalmente constituidas, que se hubiere puesto en conocimiento de los vecinos que la información referida al plan regulador acompañada de la Memoria Explicativa, estaría a disposición para su retiro gratuito en el lugar que se detalle, según lo dispuesto en el artículo 2.1.11. N° 1 de la OGUC (aplica dictamen N° 18.103, de 2019, de esta Contraloría General).

12. En cuanto a la Evaluación Ambiental Estratégica, de los antecedentes tenidos a la vista, se desprende -en atención a la fecha de ingreso al Ministerio del Medio Ambiente del atingente informe ambiental- que no se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 7° quáter de la ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, en orden a que en la resolución a que se refiere, se plasmarán, entre otros aspectos, la participación de los demás organismos del Estado; la consulta pública realizada y la forma en que ha sido considerada, los criterios e indicadores de seguimiento destinados a controlar la eficacia del plan o política, y los criterios e indicadores de rediseño que se deberán considerar para la reformulación de dicho plan o política en el mediano o largo plazo (aplica dictamen N° 18.489, de 2017, de esta Entidad de Fiscalización).

En lo meramente formal, cabe hacer presente que no se adjuntan los documentos mencionados en las letras d), e) y g) N° (8), del “CONSIDERANDO”, de la resolución en estudio, y que en la citada letra g), N°s (4) y (6), debe referirse a “Concejo” Municipal y no como ahí se anota.

A su vez, el Resuelvo Primero, en cuanto a los documentos de los que consta el PRC, se aparta de los términos del artículo 42 de la LGUC, y 2.1.10. de la OGUC, pues se omite aludir al estudio de factibilidad (aplica criterio contenido en el dictamen N° 597, de 2018, de este Organismo de Control).

Por su parte, en el artículo 1° de la OL no procede referirse a “cuerpo legal” sino que a “cuerpo normativo”, según lo prescrito en el artículo 42 de la LGUC, modificada en lo pertinente por la ley N° 21.078, sobre transparencia del mercado del suelo e impuesto al aumento de valor por ampliación del límite urbano (aplica los dictámenes N°s 11.243 y 15.242, ambos de 2019, de este origen).

Adicionalmente, en la atingente tabla del artículo 3° de la OL, corresponde aludir a estacionamientos de automóviles y no “vehicular” o “vehiculares” como ahí se apunta (aplica dictamen N° 18.104, de 2019, de esta Sede de Control). 

Finalmente, corresponde señalar que la resolución en examen se adjunta en dos versiones originales, de modo que han de adoptarse las medidas necesarias para que sea enviada en un único ejemplar original (aplica dictamen N° 8.502, de 2019, de esta Contraloría General).

En diverso orden de ideas, es menester recordar -tal como se ha indicado, entre otros, en los dictámenes N°s 54.034, de 2010, 23.212, de 2011, 18.674, de 2013, 10.365, de 2017, y 18.103, de 2019, de este Órgano Fiscalizador- que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, atendiendo precisamente a las diversas y reiteradas observaciones de que han sido objeto los planes reguladores sometidos al trámite de toma de razón, emitió el oficio N° 466, de 16 de septiembre de 2009 -dirigido a las Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo de todas las Regiones-, en el que instruye para que en la revisión de esos planes, esas Secretarías Regionales den estricto cumplimiento a los criterios fijados en la jurisprudencia de esta Contraloría General, instrucciones que fueron reiteradas por el oficio N° 617, de 2010, del mismo origen.

En ese contexto, y en atención a que los pronunciamientos emitidos por esta Entidad Contralora son obligatorios y vinculantes para los servicios sometidos a su fiscalización, de modo que su inobservancia significa la infracción de los deberes funcionarios de los servidores involucrados, corresponde que la competente Secretaría Regional Ministerial de la aludida cartera de Estado, arbitre las providencias necesarias a efectos de que en lo sucesivo no se repita esta situación.

En mérito de lo expuesto, y habida cuenta de que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con la normativa y con los criterios ya establecidos por este Organismo Contralor en la jurisprudencia administrativa, procede que esa Contraloría Regional represente la resolución N° 12, de 2019, del Gobierno Regional del Libertador General Bernardo O´Higgins, -que se remite con sus antecedentes-, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este documento, transcribiendo el oficio a la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo.

Saluda atentamente a Ud.,


Por orden del Contralor General de la República
Osvaldo Vargas Zincke
Jefe División de Infraestructura y Regulación


Dice: "44.051, de 2016" - Debe decir: "44.051, de 2017"