Dictamen N° 26721

Texto del dictamen

N° 26.721                      Fecha: 09-X-2019

Mediante el oficio de la suma, la Contraloría Regional del Biobío ha remitido a este Nivel Central para su estudio, la resolución del epígrafe, que promulga el Plan Regulador Comunal de Contulmo (PRC).

Al respecto, cumple con formular los siguientes reparos al instrumento de planificación en comento:

1. En relación al artículo 2° de la Ordenanza Local (OL), referido a la descripción del límite urbano de la localidad de Contulmo, se observa lo siguiente:

a) En la definición del punto C2 se indica “la línea paralela trazada a 45 m, al Noreste del eje geométrico de la Ruta    P-60-R”, no obstante, debe hacer referencia al “Este” (aplica dictamen N°18.104, de 2019, de esta Entidad de Control). 
Lo mismo se observa en el punto C3, en que se anota la “Intersección entre línea paralela trazada a 85 m, al Noreste del eje geométrico de la Ruta P-60-R”, correspondiendo aludir al Sureste.

Idéntica objeción se aprecia en el punto C11, en que se refiere a “Intersección entre línea paralela trazada a 50m, al Sur del eje geométrico de calle Santa Elena”, empero, incumbe indicar “Sureste”.

b) En el cuadro del límite urbano, se advierte que en la definición de algunos puntos se alude a líneas paralelas trazadas a ciertas distancias del eje de las vías que se mencionan, debiendo aludir a la proyección de estas vías o de las respectivas líneas paralelas, lo que acontece con, v.gr., la calle “Esmeralda” en el punto C9; la calle “Los Avellanos” en el punto C12 y la calle “El Estero” en los puntos C13 y C14 (aplica dictamen N° 13.247, de 2015, de esta Entidad Fiscalizadora).

2. En el artículo 3° de la OL, relativo a estacionamientos, en el destino “Terminal Locomoción Colectiva”, el parámetro referido a “andén”, implica efectuar una regulación en función de un factor incierto o variable.

3. En el artículo 6° de la OL  -relativo a exigencias de plantaciones y obras de ornato en las áreas afectas a utilidad pública-, en su acápite 6.2, letra a), se apunta que “Toda superficie afecta a utilidad pública destinada a Parque debe dar garantía de absorción de las aguas lluvias”, no obstante, ello excede las facultades de los PRC, que conforme a lo previsto en la letra e), del artículo 2.1.10. bis de la de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), sancionada por el decreto N° 47, de 1992, del atingente ministerio, corresponde a “Exigencias de plantaciones y obras de ornato en las áreas afectas a declaración de utilidad pública”. 

4. En el artículo 7° de la OL, respecto de los cuadros de zonificación, cabe objetar que:

a) En la letra f), sobre “Áreas Restringidas al Desarrollo Urbano”, en la Memoria Explicativa y en el plano PRCC 01, láminas 01 y 02, el nombre de las áreas RI-1 “Riesgo Inundación 1”, RI-2 “Riesgo Inundación 2”, RI-3 “Riesgo Inundación 3”, difiere del consignado en el artículo 13 de la OL, en el que se cita como “Riesgo Inundación crecida nivel del lago”, “Riesgo Inundación desborde de cauce” y “Riesgo Inundación anegamiento”, respectivamente.

b) Los nombres de las áreas restringidas al desarrollo urbano “Riesgo Remoción en masa 1” y “Riesgo Remoción en masa 2” difieren con lo prescrito en el artículo 2.1.17. de la OGUC (aplica criterio contenido en el dictamen N° 16.157, de 2019, de esta Contraloría General).

5. En los artículos 8°, 9° y 10 de la OL, se omite señalar -en las normas urbanísticas generales de todas las zonas- que la altura máxima del cierro al que se alude también dice relación con aquellos que enfrentan espacios públicos correspondientes a sitios eriazos o propiedades abandonadas, acorde con el artículo 2.5.1. de la OGUC.

6. En el artículo 8° de la OL, en atención a los cuadros “ZUR-1 Zona Urbana Residencial 1”; “ZUR-2 Zona Urbana Residencial 2”; “ZUC Zona Urbana de Crecimiento” y “ZTP Zona Turismo Preferente”, se omite indicar, en el uso de suelo “Equipamiento”, en la clase “Comercio”, si las “grandes tiendas” y “discotecas” se encuentran permitidas o prohibidas. Ello, también acontece en los cuadros del artículo 10, “ZEE Zona de Equipamiento Exclusivo”; “ZDR Zona de Deporte y Recreación”; “ZAP-I Zona Actividades Productivas Inofensivas”; “ZAT Zona Apoyo Transporte” y “ZEQ-PL Zona Equipamiento Puerto Lacustre” y en el artículo 14 respecto al área “ZCH Zona de Conservación Histórica” (aplica dictámenes N°s 499, de 2018 y 18.104, de 2019, de este origen).

Lo propio sucede en los cuadros del antedicho artículo 8° “ZUR-1 Zona Urbana Residencial 1”; “ZUR-2 Zona Urbana Residencial 2” y “ZTP Zona Turismo Preferente”, para la clase “Esparcimiento”, ya que no se especifica si están permitidos o prohibidos los “juegos electrónicos” y “casinos”. También, en el artículo 10, en los cuadros “ZDR Zona de Deporte y Recreación”, “ZAT Zona Apoyo Transporte” y “ZEQ-PL Zona Equipamiento Puerto Lacustre”.

Lo mismo acaece en los cuadros “ZUR-2 Zona Urbana Residencial 2” y “ZTP Zona Turismo Preferente”, en la clase “Educación”, en relación a los establecimientos de “básica especial” y a los “centros de capacitación”.

Idéntica observación se aprecia en el cuadro del artículo 9°, “ZIP Zona de Interés Paisajístico”, en el uso de suelo “Equipamiento”, en la clase “Culto y Cultura”, respecto a “catedrales”, “santuarios”, “sinagogas”, “mezquitas”, “salas de concierto o espectáculos”, “centros de convenciones, exposiciones o difusión”. Lo que también acontece en el artículo 10, en el cuadro “ZEE Zona de Equipamiento Exclusivo”, “ZDR Zona de Deporte y Recreación” y “ZEQ-PL Zona Equipamiento Puerto Lacustre”.

Asimismo, ocurre en el cuadro de la zona “ZBC Zona Borde Cerro” en la clase “Deporte”, del antedicho artículo, en cuanto a “estadios”, “piscinas”, “saunas”, “baños turcos” y “recintos destinados al deporte o actividad física en general”. Otro tanto sucede en el artículo 14 en el área “ZCH Zona de Conservación Histórica”, en lo referente a “piscina”.

Por su parte, en relación a las zonas ZUR-1, ZUR-2, ZUC, ZTP, que establecen uso de suelo “Espacio Público” y “Área Verde”, la norma urbanística coeficiente de ocupación de suelo para estos usos se aparta de los artículos 2.1.30. y 2.1.31. de la OGUC, respectivamente. Además, ello se reitera en las zonas ZEE, ZAP-I, ZAT, y ZEQ-PL -del artículo 10-, y en la zona ZCH -del artículo 14- (aplica dictamen N° 24.534, de 2019, de este origen).

Lo propio acontece en las zonas ZBC -del artículo 9°- y ZDR -del señalado artículo 10- respecto el uso de suelo “Área Verde”.

7. En el artículo 9° de la OL, en relación a las “Zonas Especiales”, de los cuadros “ZIP Zona de Interés Paisajístico”; “ZIP-R Zona Interés Paisajístico con Restricción” y “ZBC Zona Borde Cerro”, no se advierte el sentido de prohibir los “servicios privados y públicos”, y a la vez permitir los servicios profesionales. Idéntica situación se aprecia en el artículo 10 de la OL, en el cuadro “ZEQ-PL Zona Equipamiento Puerto Lacustre”.

8. En el artículo 11 de la OL, sobre “PLAZAS Y PARQUES”, la referencia allí señalada debe realizarse al artículo 2.1.31. de la OGUC y no como ahí se indica.  

9. En el artículo 14 de la OL, en lo relativo a Inmuebles de Conservación Histórica, no se establecen las normas urbanísticas aplicables a las “nuevas edificaciones” que se ejecuten en inmuebles que correspondan a esta categoría, según lo prevé el inciso final del artículo 2.1.18., de la OGUC (aplica dictamen N° 6.671, de 2018, de este origen).

10. Acerca del cuadro de vialidad estructurante, contenido en el artículo 15 de la OL, cabe anotar que:

a) La descripción de las vías “Las Araucarias” hasta “El Peral”, “Los Notros” hasta “Los Tilos”, “Los Notros” hasta “Camino Parque Cerro”, es equívoca toda vez que acorde a la lámina 02 del citado  plano, el término de una corresponde al inicio de la siguiente (aplica dictamen N° 13.254, de 2018, de esta Sede de Control).

b) En cuanto a la vía “Los Mañios” del singularizado cuadro, se aprecia de la tabla 6.1-1 “Propuesta de ensanche de vías” que se acompaña en la Memoria Explicativa, que un tramo de esta, entre “Las Araucarias” y “20m al norte del eje Pj. El Oregón”, correspondería a una vía con ensanche, no obstante que en el antedicho cuadro se apunta como proyectada -apertura- y del mismo modo se grafica en la referida lámina 02 del plano (aplica dictamen N° 18.104, de 2019, de este Organismo Fiscalizador).

c) En las vías “las Araucarias” -en su tramo entre “PJ. Los Eucaliptus” y “Límite urbano sur tramo C14-C13”-, “Esmeralda” -entre “Los Limoneros” y “180m al poniente de línea oficial sur de Ruta P-60-R”-,  y “Camino Antiguo a Purén” -entre “Esmeralda” y “350m al sur de línea oficial sur calle Esmeralda”-, se omite señalar el hito -eje, líneas de calzada, soleras, aceras, u otro similar- a partir del cual debe ejecutarse el “Ensanche ambos costados”, y, por ende, no se identifican las franjas afectas a utilidad pública, conforme lo dispuesto en el artículo 2.3.1. de la OGUC (aplica dictamen N° 8.502, de 2019, de esta Entidad de Control).

11. En el artículo 17 de la OL, no es procedente regular materias propias de otros cuerpos normativos. Adicionalmente, resulta impropio asignarle a ese precepto, así como al artículo 18, una doble enumeración como artículos 1 y 2 transitorios, respectivamente.

12. En cuanto al plano PRCC 01 se advierten los siguientes reparos:

a) En la lámina 02 del plano se omite incluir el nombre de la vía “Los Mañios”, anotado en el cuadro de vialidad estructurante de la OL.

b) El polígono graficado en la ficha de valoración de la Zona de Conservación Histórica, contenido en la Memoria Explicativa, no es congruente con la antedicha lámina 02 (aplica dictamen N° 18.104, de 2019, de este Ente de Control).

Asimismo, la gráfica de las fichas de valoración ICH “CASA SCHULZ” (ICH 14); ICH “CASA AEDO” (ICH 25) y ICH “CASA PADILLA” (ICH 40), no coincide con la citada lámina 02 del plano. 

c) En la OL se describen ciertas referencias para definir algunos puntos y tramos, las cuales no están dibujadas en las concernientes láminas 01 y 02 del anotado plano, v.gr., “Entrada Norte El Túnel” en el punto C5; “Entrada Sur El Túnel” en el punto C6; “Ex Línea Férrea” en los puntos C6 y C7; “eje geométrico del Camino Antiguo a Purén” en los puntos C7 y C8 y tramo C7-C8 y “Línea de alta marea” en el tramo C20-C1 (aplica criterio del dictamen N° 13.747, de 2019, de esta Contraloría General).

13. En cuanto a la información relativa a las fichas de valoración ICH “CASA THIELE” (ICH 21); ICH “CASA EWERT” (ICH 22) e ICH “CASA PROVOSTE” (ICH 30), se observa que los planos de ubicación de la anotada Memoria Explicativa se grafican a una escala que no permite una adecuada lectura ni realizar la comparación pertinente con lo dibujado en la lámina 02 del plano PRCC 01 del instrumento en estudio (aplica criterio del dictamen N° 10.365, de 2017, de este Órgano de Control).

A su vez, las direcciones de los ICH “HOTEL LICAHUE” (ICH 23), “CASA LUCAS PALMA” (ICH 28) y “CASA SANTANDER” (ICH 49), señaladas en las apuntadas fichas, no concuerdan con las indicadas en la OL (aplica dictámenes N°s 21.868, de 2018 y 18.104, de 2019, de este origen).

14. Respecto de los estudios de riesgos, de factibilidad sanitaria y de capacidad vial, a que se refiere el artículo 2.1.10. de la OGUC, cabe señalar que solo se han remitido sus copias (aplica dictamen N° 89.751, de 2015, de este Ente Fiscalizador).

A su turno, procede reparar que la vía “los Mañios” se detalla en la OL y en la lámina 02 del anotado plano, como “proyectada”, en circunstancias de que en el respectivo Estudio de Capacidad Vial, en el cuadro 6.1-2 “Propuesta de apertura de vías”, corresponde a una arteria con “ensanche”.

15. En lo relativo a la Memoria Explicativa se observa que la “Ilustración 5.2-4 Vialidad estructurante propuesta”      -página 119- no coincide en lo que se refiere al camino “By pass 2” con la lámina 02 del apuntado plano.

16. En lo que atañe al procedimiento de elaboración y aprobación del PRC en estudio, cabe manifestar que no se incluyen las actas de las audiencias públicas previstas en el artículo 2.1.11. de la OGUC (aplica dictámenes N°s 19.149, de 2018 y 8.502, de 2019, de esta Contraloría General).  

Además, en los avisos de prensa se establece que se “iniciará trámite de aprobación del Plan Regulador Comunal de Contulmo y su Plano de Detalle”, y en el decreto alcaldicio N° 569, de 2018 -que se cita en el considerando N° 19 del acto en examen-, se aprueba el PRC y “Plano de Detalle Centro Histórico de Contulmo”, conforme a lo acordado en la sesión extraordinaria N° 12, de 29 de diciembre de 2017, acerca de lo cual es dable hacer presente, por una parte, que de los documentos adjuntos no consta que el concejo comunal hubiere aprobado dicho plano de detalle, y por la otra, que no corresponde sancionar tal plano sin que se encuentre en vigencia el PRC en estudio.  

A continuación, es del caso anotar que en la antedicha sesión extraordinaria el concejo de la aludida comuna resolvió no afectar dos inmuebles de conservación histórica como respuesta a las observaciones realizadas mediante los folios N°s 22 y 39, solo en atención a las solicitudes de los propietarios -en las cuales se aducen perjuicios económicos y que la vivienda no cumple con las características propias para ese tipo de inmuebles, respectivamente, sin aportar nuevos antecedentes-, no advirtiéndose un análisis en relación a los argumentos considerados en el estudio del PRC para otorgarles esa calidad, ni la sugerencia técnica de no afectarlos.

Por su parte, en la examinada resolución N° 45, no consta la firma del presidente del atingente consejo regional, acorde con lo prescrito en la letra j) del artículo 30 ter de la citada ley N° 19.175, que previene, en lo que interesa, que a dicha autoridad le cabe suscribir, solo para efectos de ratificar el acuerdo correspondiente del consejo regional, los actos administrativos que formalicen la aprobación de todos los instrumentos contemplados en esa letra con la excepción que señala (aplica dictamen N° 30.349, de 2016, de este origen).

17. Respecto a la procedencia de realizar la consulta indígena para efectos de la elaboración del PRC, cabe señalar que no se adjunta el oficio N° 4.453, de 2014, de la Subsecretaría de Servicios Sociales del Ministerio de Desarrollo Social, a que se alude en el Informe Ambiental y que de acuerdo con lo ahí consignado concluiría que no sería procedente llevar a cabo dicha consulta.

En lo meramente formal, el “VISTO” de la resolución en examen, en el cual se hace mención al “D.S. N° 47”, se refiere pormenorizadamente solo a algunas de las modificaciones de aquel decreto (aplica dictamen N° 17.348, de 2019, de esta Contraloría General).

A su turno, en el artículo 1° de la OL no procede aludir a “cuerpo legal” sino que a “cuerpo normativo”, según lo prescrito en el artículo 42 de la LGUC, modificada en lo pertinente por la ley N° 21.078, sobre transparencia del mercado del suelo e impuesto al aumento de valor por ampliación del límite urbano (aplica los dictámenes N°s 5.412 y 11.243, ambos de 2019, de este Órgano de Control).

Además, en las atingentes tablas del artículo 3° de la OL, corresponde aludir a estacionamientos de automóviles y no “VEHICULARES” o “vehículos” como ahí se apunta (aplica dictamen N° 18.104, de 2019, de esta Sede Fiscalizadora).

Por su parte, en el artículo 14, sobre “ÁREAS DE PROTECCIÓN”, en la respectiva tabla, se omite consignar que el decreto N° 47, de 1992, es del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. 

Por último, no se adjuntan los oficios que se citan en los considerandos N°s 21 y 22, y en el considerando N° 23, es del caso reparar que de los antecedentes recabados, aparece que la sesión ordinaria N° 2, del consejo regional a que hace alusión, es de 21 de enero de 2018 y no de la fecha que ahí se indica.

En mérito de lo expuesto, y habida cuenta de que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con la normativa y con los criterios ya establecidos por este Organismo Contralor en la jurisprudencia administrativa, procede que esa Contraloría Regional represente la resolución N° 45, de 2019, del Gobierno Regional del Biobío, -que se remite con sus antecedentes-, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este documento, transcribiendo el oficio a la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo.

Saluda atentamente a Ud.,


Por orden del Contralor General de la República
Osvaldo Vargas Zincke
Jefe División de Infraestructura y Regulación