Dictamen N° 25713

Texto del dictamen

N° 25.713              Fecha: 27-IX-2019

Se han dirigido a esta Contraloría General don Álvaro Rodolfo Florez Keim, en representación de LiCo Energy Metals Inc., y don Daniel Orsini Yaconi, solicitando un pronunciamiento sobre la legalidad del oficio Ordinario N° 897, de 2017, de la Corporación Nacional Forestal (CONAF), pues estima que dicha corporación de derecho privado amplió los límites geográficos de un sitio Ramsar, a través de la actualización de la Ficha Informativa de los Humedales de Ramsar (en adelante FIR) que indica, y no mediante un acto administrativo del organismo competente a nivel nacional. 

Específicamente, se refieren a la FIR de 2 de febrero de 2010, que amplió la superficie territorial del sitio Ramsar denominado “Sistema Hidrológico Soncor del Salar de Atacama”, cuya área original coincidía con la protegida mediante el decreto N° 50, de 1990, del Ministerio de Agricultura, que creó la Reserva Nacional Los Flamencos, en la región de Antofagasta. A juicio de los recurrentes se requiere de un acto de autoridad nacional para considerar que el área ampliada es de aquellas colocadas bajo protección oficial, al tenor de lo previsto en los artículos 10, letra p), de la ley N° 19.300, y 3, letra p) del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, lo que no aconteció en este caso. 

Requeridos sobre la materia, se tuvieron a la vista los informes de los Ministerios del Medio Ambiente (MMA) y de Relaciones Exteriores (MRREE), del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) y de la CONAF.

Sobre el particular, el artículo 10 de la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, precisa cuáles son los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental que deben ser sometidos al sistema de evaluación de impacto ambiental. Entre ellos, la letra p) señala a los que implican la ejecución de obras, programas o actividades en parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales, reservas de zonas vírgenes, santuarios de la naturaleza, parques marinos, reservas marinas o “en cualesquiera otras áreas colocadas bajo protección oficial”, en los casos en que la legislación respectiva lo permita. Esta norma es reiterada por el artículo 3°, letra p), del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, contenido en el decreto N° 40, de 2012, del MMA.

Por su parte, la Convención relativa a las Zonas Húmedas de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (“Convención Ramsar”), promulgada por Chile mediante el decreto N° 771, de 1981, del MRREE, regula los humedales de importancia internacional, los que son incluidos en la lista de Ramsar a que dicha convención se refiere. Cabe destacar que en esta categoría está el humedal “Sistema Hidrológico Soncor del Salar de Atacama”, reconocido como tal el 2 de diciembre de 1996, mediante su incorporación en la mencionada lista, con una superficie de 5.016,07 hectáreas, superponiéndose parcialmente en su origen a la Reserva Nacional Los Flamencos creada en el año 1990.

El artículo 2 de la citada convención dispone en qué términos serán descritos los límites de cada zona húmeda, siendo útil destacar, en lo que aquí interesa, su N° 5 que establece que las Partes Contratantes tendrán derecho a agregar a la lista otras zonas húmedas situadas dentro de su territorio y a extender los límites de aquellas que ya se hallan incluidas en la lista. 

Enseguida, su N° 6 agrega que cada Parte Contratante deberá considerar sus responsabilidades en el plano internacional para la conservación, administración y explotación racional de la población migratoria de aves acuáticas, ya sea al designar la zona húmeda de su territorio a inscribir en la lista, como también al ejercer su derecho a modificar sus inscripciones.

Asimismo, el inciso segundo del artículo 17 de la ley N° 20.283, sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal, establece que un reglamento normará la protección de suelos, cuerpo y cursos naturales de agua, teniendo en cuenta, a lo menos, los criterios que allí se detallan. Su inciso tercero previene que “De la misma forma, el Reglamento determinará la normativa para la protección de los humedales declarados Sitios Prioritarios de Conservación, por la Comisión Nacional del Medio Ambiente, o sitios Ramsar, debiendo considerar los criterios señalados en el inciso anterior, así como también los requerimientos de protección de las especies que lo habitan”.

En la historia de la citada ley N° 20.283, se indica que los humedales sujetos a protección serán aquellos que hayan sido declarados sitios Ramsar y los determinados como sitios prioritarios de conservación de la biodiversidad por la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). 

En esa línea, el decreto N° 82, de 2010, del Ministerio de Agricultura -que aprobó el reglamento de suelos, aguas y humedales-, contempla disposiciones que tienen por objeto proteger los humedales declarados sitios prioritarios de conservación por la autoridad ambiental, como también los sitios Ramsar; define qué entiende por humedales y establece en su artículo 2, letra l), en lo que interesa, criterios para efectos de su delimitación. 

De acuerdo con esta definición, y en concordancia con el criterio contenido en el dictamen N° 276, de 2019, en nuestro ordenamiento jurídico existen dos tipos de humedales con protección oficial. Tales son los sitios Ramsar, que se someten al procedimiento establecido en la convención respectiva, y los sitios prioritarios de conservación declarados por la CONAMA y actualmente por el MMA. Pues bien, el humedal Sistema Hidrológico Soncor del Salar de Atacama es de aquellos calificados como sitios Ramsar, según ya se indicara.

Ahora bien, la autoridad administrativa designada en Chile como coordinador nacional de la Convención Ramsar es el MRREE. Para la correcta observancia de la mencionada convención internacional, en el año 2005, mediante Acuerdo N° 287 de la CONAMA, se aprobó la Estrategia Nacional de Humedales y se constituyó un Directorio o Comité Nacional de Humedales. En lo que aquí interesa, dicho comité es el organismo encargado de asesorar en la aplicación de la Convención Ramsar y preparar informes técnicos que justifiquen formular las propuestas de nuestro país a la Secretaría de la citada convención.

Acorde lo informado por el MRREE, toda propuesta de nuevos sitios Ramsar, como también la actualización de las FIR de los sitios ya inscritos, que preparen los organismos nacionales, entre ellos CONAF, se presenta al Comité Nacional de Humedales, que es convocado por el MMA para analizar, solicitar mayores antecedentes y, finalmente, aprobar o rechazar la propuesta o FIR, desde un punto de vista técnico. Posteriormente, esta última Secretaría de Estado envía al MRREE la propuesta o actualización de la FIR aprobada por el citado comité, a efectos de remitirla a la Secretaría Ramsar.

En ese contexto, por oficio N° 719, de 2008, CONAF remitió a la Dirección de Medio Ambiente del MRREE, entre otras, la FIR con la propuesta de ampliación del sitio Ramsar Sistema Hidrológico Soncor del Salar de Atacama, después de haber sido discutida y aprobada por el Comité Nacional de Humedales. Luego, por oficio N° 15.743, del citado año, el Director de Medio Ambiente, Antártica y Asuntos Marítimos solicitó al Embajador de Chile ante los Organismos Internacionales con sede en Ginebra instruir el envío de las FIR que indica a la Secretaría Ramsar.

Es útil aclarar que no fue CONAF quien amplió la superficie del mencionado humedal, sino que lo hizo el MRREE como autoridad administrativa designada ante la Convención Ramsar, manifestando su decisión formal de actualizarlo conforme a criterios técnicos definidos para la elaboración o actualización de la FIR.

De los antecedentes se aprecia que la referida ficha reúne los requisitos de la definición de acto administrativo contenida en el artículo 3° de la ley N° 19.880, siendo formalizada conforme a lo exigido en la citada convención, por lo que no se requiere de otro acto -como un decreto que lo proteja sólo a nivel nacional- para delimitar la superficie territorial del humedal calificado como sitio Ramsar. 

En consecuencia, la ampliación de superficie del referido humedal se encuentra ajustada a los criterios para sitios Ramsar. En ese contexto, la Secretaría de la Convención analizó la información de la nueva FIR y procedió a actualizar los límites del área “Sistema Hidrológico Soncor del Salar de Atacama”, en la lista de Ramsar, quedando reflejada en el sitio oficial de la convención con una superficie de 67.133 hectáreas.

Así, el mencionado depósito de la actualización de la FIR el 2 de febrero de 2010, se realizó por la autoridad competente y en los términos que la propia convención establece, constituyendo un acto formal que lo coloca bajo protección oficial. 

Lo anterior está en armonía con el criterio contenido en el dictamen N° 48.164, de 2016, de este Organismo de Control, que en base al artículo 17 de la ley N° 20.283 y al decreto reglamentario N° 82, de 2010, ya citados, sostiene que los humedales declarados sitios Ramsar constituyen áreas colocadas bajo protección oficial para efectos de lo dispuesto en la letra p) del artículo 10 de la ley N° 19.300. 

Sin perjuicio de lo anterior, para que un proyecto esté obligado a someterse al SEIA debe, además, tratarse de proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, correspondiéndole al SEA, en su carácter de organismo técnico en la materia, pronunciarse sobre la pertinencia de que un determinado proyecto o actividad, o su modificación, sean sometidos al indicado procedimiento de calificación ambiental (aplica dictámenes N°s. 26.138 y 78.847, ambos de 2012; 52.493, de 2013 y 25.269, de 2014).

Finalmente, en relación con la legalidad del oficio Ordinario N° 897, de 2017, de la CONAF, es necesario precisar que dicho documento fue emitido en el marco de una consulta de pertinencia de un proyecto, pero que no constituye el documento a través del cual se modificaron los límites del humedal objeto de la consulta, sin que se advierta una infracción normativa.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República