Dictamen N° 25715

Texto del dictamen

N° 25.715               Fecha: 27-IX-2019

La Contraloría Regional del Biobío ha remitido a este Nivel Central la presentación de la referencia, a través de la cual el señor Carlos Jara Vásquez, en representación, según indica, de “Inversiones San Augusto”, solicita un pronunciamiento que incide en determinar la juridicidad de lo manifestado por la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región del Biobío (SEREMI) a través de sus oficios N°s 1.489, de 2017 -emitido en el marco de la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto “Planta de Tratamiento de Residuos Industriales Coronel”- y 2.467, de la misma anualidad -que ratificó dicho pronunciamiento-, en cuanto a que el terreno en que se pretende localizar la citada planta se emplaza en un “cordón dunario”, sobre el cual, tanto el Plan Regulador Metropolitano de Concepción (PRMC)  -sancionado por la resolución N° 171, de 2002, del atingente Gobierno Regional-como el Plan Regulador Comunal de Coronel (PRC) -aprobado mediante el decreto alcaldicio N° 2.465, de 2013, de la pertinente municipalidad- “disponen una zona de protección costera de 50 m de ancho, donde no se permite el uso de suelo y el destino asociado al proyecto en evaluación”.

Expone el recurrente, en lo esencial, que tales actuaciones corresponden a una modificación del PRC y no a una interpretación de este, lo que excedería las facultades de ese organismo, vulnerándose tanto lo previsto en el artículo 61 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en orden a que el cambio de uso de suelo se tramitará como modificación del plan regulador, como en el artículo 1.4.4. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), sancionada por el decreto N° 47, de 1992, de la cartera del ramo, pues se altera lo señalado en el certificado de informaciones previas pertinente, según el cual el lote en cuestión se ubica en su mayor parte en la zona ZAP-1 “Zona de Actividades Productivas 1” del citado PRC.

Recabados sus pareceres informaron la Subsecretaría y la Secretaría Regional Ministerial de la región del Biobío, ambas de Vivienda y Urbanismo y el nombrado municipio.

Sobre el particular, es dable consignar que el artículo 4° de la LGUC dispone, en lo que concierne, que al individualizado ministerio le corresponde, a través de las Secretarías Regionales Ministeriales "supervigilar las disposiciones legales, reglamentarias, administrativas y técnicas sobre construcción y urbanización e interpretar las disposiciones de los instrumentos de planificación territorial”.

Enseguida, que el artículo 42 del mismo ordenamiento prevé que el plan regulador comunal estará compuesto de una memoria explicativa, de un estudio de factibilidad para ampliar o dotar de agua potable y alcantarillado, de una ordenanza y planos, agregando en su inciso final que para los efectos de su aprobación, modificación y aplicación, estos documentos constituyen un solo cuerpo normativo.

A continuación, el artículo 5.3.1. del PRMC previene que “La Zona de Playa, ZP, forma parte del Sistema Metropolitano de Áreas Verdes y Zonas Protegidas y corresponde a las unidades geográficas denominadas playas de mar y terrenos de playa, presentes en el litoral metropolitano, las que por su valor paisajístico, potencial de uso e importancia ambiental, requieren ser reguladas en forma especial”.

Luego, el artículo 5.3.2. de dicho texto normativo incluye a la ZP-24 Escuadrón San Pedro-Coronel -en la cual se emplaza el predio del caso-, entre las zonas de playa establecidas y graficadas en el plano PRMC-01. 

También, el artículo 5.3.4. de ese plan previene, en lo que atañe, que en las áreas que constituyen terrenos de playa fiscal y en los terrenos particulares que deslindan con la línea de más alta marea, cuando forman parte del resto de la Zona de Playa ZP, los destinos permitidos son “Equipamiento de esparcimiento y turismo, cultura y comercio complementario” y “Silvícola: Sólo de protección”. 

Por su parte, el artículo 4.1. del PRC -que fija las zonas del área urbana de Coronel-, incluye entre las Áreas de Protección de Recursos de Valor Natural, la Zona de Protección de Borde Costero 1 y la Zona de Protección de Borde Costero 2, especificando que en la primera se prohíben todos los usos de suelo, excepto las actividades de equipamiento restaurantes y fuentes de soda -de comercio-, los destinos de culto -de culto y cultura-, los recintos abiertos destinados al deporte o actividad física en general -de deporte-, y oficina -de servicios-, y en la segunda se prohíben todos los usos de suelo, excepto las actividades de equipamiento restaurantes, fuentes de soda y bares -de comercio-, y multicanchas, piscinas y recintos abiertos destinados al deporte o actividad física en general -de deporte-.

A su turno, la memoria explicativa del referido PRC indica en su acápite 7.2.3 “Zonas de Protección de Recursos de Valor Natural” que estas corresponden a las zonas graficadas en el Plano como ZP-1 y ZP-2.

Añade el mismo acápite que además se incluye una Zona de Protección Costera ubicada en Playa Escuadrón (localidad de Coronel) que corresponde a una franja de 50 metros de ancho, desde Calle proyectada “Costanera Coronel San Pedro” hacia el este, destinada a la protección y restauración del cordón dunario costero, a la mitigación de marejadas, tsunamis, y deflación eólica sobre los terrenos adyacentes; que dentro de esta zona se prohíbe la eliminación de todo tipo de cubierta vegetal y arbórea, la extracción de áridos y todo tipo de construcciones; y que los propietarios deberán elaborar un plan de manejo dunario y forestal que considere la plantación de vegetación que permita consolidar el cordón arenoso.

Por su parte, en el plano PRCC-01C del PRC se grafican las zonas ZP-1 y ZP-2, separadas por la citada Costanera Coronel San Pedro, la que se proyecta con 21 metros de perfil, y contigua a ellas, la zona ZAP-1, donde, según lo manifestado por el recurrente, se emplazaría el terreno del caso. 

Luego, cabe hacer presente que la SEREMI, a través del Informe Técnico que acompaña al enunciado oficio N° 1.489 consignó que “Sin embargo al analizar la planimetría tenida a la vista, específicamente la base cartográfica con la cual se elaboró el plano de zonificación del PRC de Coronel y comparándola con las imágenes satelitales, se aprecia una diferencia o error en las distancias que van desde la calle Longitudinal Escuadrón hasta el litoral o línea de costa. Tal es así, que en la imagen satelital dicha medida es de 430 m y en el plano de zonificación del PRC Coronel es de 470 m. es decir, existe una diferencia aproximada de 40 m entre la realidad y el PRC de Coronel. En la práctica esta distorsión provoca que la zona de protección ZP-2 se desplaza hacia el poniente junto con la vía proyectada, quedando esta última al interior del mar y la zona ZP-2 sobre la playa, no siendo coherente con la descripción del plan regulador y con la finalidad con la que esta zona fue creada, que es la protección del cordón dunario costero”. 

Asimismo, es dable anotar que dicho oficio -que fue ratificado mediante el referido oficio N° 2.467- concluye que “el terreno donde se pretende localizar el proyecto se emplaza sobre el cordón dunario externo, el cual cumple una función natural de protección del borde costero y de la llanura litoral del corredor San Pedro - Coronel y así está concebido en los instrumentos de planificación territorial que regulan esta unidad física, tanto en el PRMC como en el PRC de Coronel” y que “Sobre este cordón dunario ambos instrumentos de planificación disponen una zona de protección costera de 50 m de ancho, donde no se permite el uso de suelo y el destino asociado al proyecto en evaluación”.

En este orden de consideraciones, y ante la contradicción existente entre lo indicado, por una parte, en la ordenanza del PRC y la citada memoria explicativa y, por la otra, en el aludido plano, es pertinente recordar que la jurisprudencia administrativa de esta Sede de Control contenida, entre otros, en los dictámenes N°s 39.397, de 1997 y 12.516, de 2017, ha manifestado que para restablecer la armonía que debe existir entre los diversos instrumentos que conforman el plan regulador, es indispensable atenerse al sentido general de la normativa, reflejado en el instrumento en su integridad y no solo en alguna de sus partes, es decir, ha de recurrirse a la intención del planificador.

Así, de los documentos examinados se advierte que el objeto de las enunciadas zonas de protección es resguardar el borde costero de Coronel, y, en lo que atañe, salvaguardar el cordón dunario que posee la costa del sector de Escuadrón, propósito que en la especie no se cumpliría toda vez que de los antecedentes tenidos a la vista se aprecia que al superponer el singularizado plano a la fotografía aérea, en el sector que se emplaza el lote de la especie, se observa que la zona ZP-1 se sitúa sobre el mar y tanto la referida Costanera Coronel San Pedro como la zona ZP-2 se ubican sobre el terreno de playa, lo que no se condice con lo señalado en el acápite 7.2.3. de la memoria explicativa del referido plan, ni con lo expresado en el PRMC descrito anteriormente, en el cual, el inmueble del caso, se emplaza íntegramente en la zona de protección contemplada en ese instrumento.

En ese contexto, no cabe sino concluir, en concordancia con lo manifestado por las entidades ministeriales informantes, que lo señalado por la SEREMI en los referidos oficios se conformó a derecho.

Adicionalmente, cumple con hacer presente que se ha tenido a la vista la resolución N° 68, de 2018, de la SEREMI, que aprueba “Interpretación de Zonificación Borde Costero Escuadrón – PRC de Coronel”, contenida en el Plano N° 6 y el informe de fecha 14 de diciembre de 2017, que le sirve de sustento, respecto de los cuales, en lo que se refiere al aspecto antes descrito, no se advierte reproche que efectuar, toda vez que se ajusta al contenido de los oficios antes mencionados.

Finalmente, y dado que acorde con lo manifestado el terreno en comento se emplaza exclusivamente en la enunciada zona ZP-2, no resulta procedente referirse a lo también reclamado por el interesado respecto de la eventual aplicación del artículo 2.1.21. de la OGUC, que regula los casos en que un predio quede afecto a dos o más zonas de un instrumento de planificación territorial.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República