Dictamen N° 17795

Texto del dictamen

N° 17.795                              Fecha: 02-VII-2019

El Director Regional de Aysén de la Corporación Nacional Forestal se ha dirigido a esta Contraloría General haciendo presente que, como administradora del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE), considera que la resolución exenta N° 1.274, de 2017, de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (SUBPESCA) -que fija el período de consulta de la medida de Área Contigua para la extracción de recursos hidrobiológicos por pescadores y buzos de la región de Los Lagos en la Región de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo-, vulneraría una serie de normas aplicables a esas áreas. Ello, por cuanto algunas de las superficies propuestas como zonas extractivas abarcarían porciones marinas que integran los parques nacionales Isla Guamblin, Laguna San Rafael y Bernardo O'Higgins, y las reservas nacionales Guaitecas y Katalalixar.

Se tuvieron a la vista los informes emitidos por el Ministerio de Bienes Nacionales, por la SUBPESCA y el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, los cuales hacen referencia a lo consultado.

Como cuestión previa, es necesario anotar que los términos propuestos mediante la citada resolución exenta N° 1.274, de 2017, para extender el área de operaciones de los pescadores artesanales de la región de Los Lagos inscritos en los recursos hidrobiológicos Erizo, Almeja y Luga Roja al sector contiguo de la región de Aysén, fueron rechazados por parte de los pescadores artesanales de este último territorio. Frente a dicha negativa, y en base a las negociaciones posteriores entre las partes intervinientes, la SUBPESCA, según el procedimiento fijado para tal efecto en el respectivo plan de manejo, realizó un segundo llamado a consulta indicando las nuevas condiciones sometidas a la aprobación de los pescadores habilitados para ello.

Pues bien, tal medida fue aprobada en estos últimos términos, en razón de lo cual la SUBPESCA a través de su resolución exenta Nº 1.546, de 2017, extendió bajo las condiciones consignadas en dicho instrumento el área de operaciones de los pescadores artesanales de la región de Los Lagos inscritos en los citados recursos hidrobiológicos, delimitando especialmente el área autorizada en la región de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo y la duración de aquélla. 

Así, en relación a la presentación en examen, corresponde referirse al área finalmente aprobada a través de la antedicha resolución exenta Nº 1.546 -que igualmente comprende maritorios existentes dentro de parques y reservas nacionales-, y no la propuesta original consignada en la cuestionada resolución exenta N° 1.274.

Precisado lo anterior, cabe recordar que el artículo 158 de la Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPA) establece, en lo que interesa, que las zonas lacustres, fluviales y marítimas que formen parte del SNASPE quedarán excluidas de toda actividad pesquera extractiva y de acuicultura. No obstante, en las zonas marítimas que formen parte de Reservas Nacionales y Forestales, podrán realizarse dichas actividades.

A su vez, el N° 1 del artículo I de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y las Bellezas Escénicas Naturales de América, promulgada por el decreto N° 531, de 1967, del Ministerio de Relaciones Exteriores, Convención de Washington, entiende por parques nacionales las regiones establecidas para la protección y conservación de las bellezas escénicas naturales y de la flora y la fauna de importancia nacional, de las que el público pueda disfrutar mejor al ser puestas bajo la vigilancia oficial. Su artículo III agrega que las riquezas existentes en los parques nacionales no se explotarán con fines comerciales.

Por su parte, es menester indicar que el artículo 34 de la ley N° 19.300 dispone que el Estado administrará un Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas que incluirá los parques y reservas marinas, con objeto de asegurar la diversidad biológica, tutelar la preservación de la naturaleza y conservar el patrimonio ambiental. Añade su artículo 36 que formarán parte de las áreas protegidas a que alude, las porciones de mar, terrenos de playa, playas de mar, lagos, lagunas, glaciares, embalses, cursos de agua, pantanos y otros humedales, situados dentro de su perímetro.

De las normas transcritas, y en armonía con el criterio expresado por este Órgano de Control en sus dictámenes Nos 56.465, de 2008 y 38.429, de 2013, cabe concluir que como regla general está prohibida toda actividad pesquera extractiva y de acuicultura en las porciones de agua -sean zonas lacustres, fluviales o marítimas- que formen parte de parques nacionales integrantes del SNASPE, lo que guarda concordancia, además, con la Convención de Washington, en virtud de la cual nuestro país se obligó a no explotar las riquezas existentes en esa categoría de protección con fines comerciales. No obstante, y de manera excepcional, tales actividades pueden ser autorizadas si se desarrollan en “zonas marítimas” que forman parte de “reservas nacionales y forestales”.

Lo expuesto es sin perjuicio, por cierto, del respeto que corresponde otorgar a las situaciones jurídicas ya consolidadas.

En relación a esto último, procede determinar si la actividad pesquera artesanal extractiva en los maritorios comprendidos en los parques nacionales que señala el ocurrente en la citada región de Aysén, en caso de una extensión de operaciones desarrolladas por pescadores de otra región a la zona contigua, puede estimarse o no como una situación jurídica consolidada para estos efectos. 

Al respecto, es necesario hacer presente que acorde al artículo 50, inciso quinto, de la LGPA “Podrá extenderse el área de operaciones de los pescadores artesanales a la región contigua, cuando éstos realicen actividades pesqueras en las otras regiones. Para establecer esta excepción, se deberá efectuar a través del procedimiento contemplado en los planes de manejo, con el acuerdo de los pescadores artesanales involucrados en la pesquería respectiva y que registren desembarques en los últimos tres años”.

Ahora bien, por la resolución exenta N° 540, de 2005 -modificada por la resolución exenta N° 75, de 2014-, la SUBPESCA aprobó el plan de manejo para los recursos pesqueros en cuestión, contemplando en su N° 4 el procedimiento según el cual podría extenderse el área de operaciones de los pescadores artesanales de la región de Los Lagos a la región de Aysén como zona contigua.

La letra c) del citado N° 4 consigna que los pescadores que cumplan con los requisitos que señala, podrán manifestar su voluntad a favor o no de la medida en examen a través de un formulario que se pondrá a su disposición, en los lugares ahí descritos. Agrega la letra e) que “En caso de rechazo a la propuesta, se convocará nuevamente a consulta en los términos indicados precedentemente, pudiendo la Subsecretaría adecuar la propuesta de autorización para operar en zona contigua, efectuándose la nueva votación”, en los mismos lugares utilizados originalmente. 

De lo expuesto, se advierte que la SUBPESCA, en ejercicio de sus atribuciones, se encuentra facultada para extender el área de operaciones de los pescadores artesanales a la región contigua, previa realización del procedimiento contemplado en el plan de manejo aprobado para el área en cuestión, constituyendo esta una medida de carácter excepcional, tal como lo puntualiza el referido artículo 50, siendo elementos centrales para la votación, el sector o sectores abarcados por tal determinación y su duración. 

Así, como la medida en cuestión es una autorización de carácter especial, eventual y transitoria, siendo facultativa de la autoridad pesquera, no corresponde estimarla como una situación jurídica consolidada, por lo cual no es procedente que pescadores artesanales de la región de Los Lagos inscritos en el respectivo registro, desarrollen actividades pesqueras extractivas en maritorios comprendidos dentro de los parques nacionales existentes en la mencionada región de Aysén.

Consecuente con lo expresado, la SUBPESCA -en coordinación con los demás organismos y entidades con competencias y facultades sobre las áreas en cuestión-, deberá adoptar, a la brevedad, las medidas necesarias a fin de excluir del área autorizada en la apuntada resolución exenta N° 1.546, todas aquellas zonas marítimas comprendidas en los parques nacionales de la región de Aysén, a fin de adecuar dicha extensión de actividades a los términos del ordenamiento jurídico analizado en el presente dictamen, pues tal como ya se consignó, no es posible desarrollar actividades de carácter pesquero extractivo o de acuicultura en maritorios que formen parte de esas áreas protegidas.

Sin perjuicio de ello, es útil prevenir que tal exclusión igualmente permite a los pescadores artesanales de Los Lagos continuar realizando sus actividades pesqueras, en virtud de la autorización en cuestión, en todo el resto del área contigua aprobada mediante este último acto administrativo.

Saluda atentamente a Ud., 


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República