Dictamen N° 9756

Texto del dictamen

N° 9.756                        Fecha: 08-IV-2019

En la letra a) del punto 1.3. del acápite II del Informe Final N° 906, de 2017, elaborado por esta Contraloría General al término de una auditoría al cumplimiento de las funciones de los organismos públicos competentes respecto de la contaminación por metales pesados en la ciudad de Antofagasta, quedó pendiente la emisión de un pronunciamiento jurídico que determine cuál es la autoridad encargada de establecer el procedimiento para evaluar la efectividad de los niveles fijados en la norma de calidad primaria para material particulado respirable MP10 -contenida en el decreto N° 59, de 1998, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia-, en relación con los efectos crónicos en la salud de la población.

Lo anterior, luego de que se señalara que correspondería al Ministerio del Medio Ambiente implementar tal procedimiento, considerando que desde su creación por la ley N° 20.417 -con posterioridad a la aprobación de la mencionada norma ambiental-, es quien opera la red de monitoreo de la calidad del aire a nivel nacional y tiene atribuciones en materia de generación y recopilación de información técnica y científica para la prevención de la contaminación y la calidad ambiental.

Requerida al efecto, la mencionada cartera de Estado sostuvo que si bien está a cargo de generar y recopilar información precisa sobre la contaminación ambiental, es el Ministerio de Salud el que cuenta con atribuciones y recursos para llevar a cabo el sistema de vigilancia epidemiológica de los efectos de la contaminación atmosférica en la salud de la población.

Consultada también sobre la materia, esta última repartición informó que le corresponde la tuición técnica de la forma de evaluar la efectividad del aspecto preventivo de los niveles de la norma ambiental en cuestión, haciendo presente que cuenta con información actualizada y sistematizada que le permite medir las reducciones o aumentos de los impactos en la salud de las personas cuando están sometidas a una concentración de material particulado respirable MP10.

Al respecto, y como cuestión previa, conviene recordar que el artículo 70 de la ley N° 19.300, establece en su letra n), que corresponde especialmente al Ministerio del Medio Ambiente, coordinar el proceso de generación de las normas de calidad ambiental, de emisión y de planes de prevención y/o descontaminación, determinando los programas para su cumplimiento.

Asimismo, la letra t) de dicho precepto, dispone que compete a esa entidad generar y recopilar la información técnica y científica precisa para la prevención de la contaminación y la calidad ambiental, en particular lo referente a las tecnologías, la producción, gestión y transferencias de residuos, la contaminación atmosférica y el impacto ambiental.

Agrega el anotado texto legal, en su artículo 32, inciso cuarto, que toda norma de calidad ambiental será revisada por el Ministerio del Medio Ambiente a lo menos cada cinco años, aplicando el mismo procedimiento previsto para su dictación; y en su artículo 33, inciso primero, que aquel administrará la información de los programas de medición y control de la calidad ambiental del aire, agua y suelo para los efectos de velar por el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. 

Por su parte, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 4 y 5 del artículo 4° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, corresponde a esta última cartera de Estado efectuar la vigilancia en salud pública y evaluar la situación de salud de la población, así como tratar datos con fines estadísticos y mantener registros o bancos de datos respecto de las materias de su competencia.

Para tales efectos, el decreto N° 136, de 2004, del Ministerio de Salud -reglamento orgánico de esta secretaría de Estado-, en su artículo 9°, le encarga a esa entidad estudiar, analizar y mantener actualizada la información sobre la materia, sus determinantes y tendencias, mantener un adecuado sistema de vigilancia epidemiológica y control de enfermedades transmisibles y no transmisibles, investigar los brotes de enfermedades y coordinar la aplicación de medidas de control. En tanto, su artículo 10, inciso segundo, señala que los sistemas de información que aquella implemente, abarcarán materias tales como morbilidad y mortalidad general y por causas específicas, y salud ambiental, entre otras.

Además, debe considerarse que en virtud de lo previsto en el numeral 2 del artículo 12 del mencionado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud tienen, entre otras, la función de ejecutar las acciones que correspondan para la protección de la salud de la población de los riesgos producidos por el medio ambiente y para la conservación, mejoría y recuperación de los elementos básicos del ambiente que inciden en ella. Añade el numeral 5 de ese precepto, que tales entidades deben mantener actualizado el diagnóstico epidemiológico regional y realizar la vigilancia permanente del impacto de las estrategias y acciones implementadas.

Como es posible advertir, si bien el Ministerio del Medio Ambiente es el encargado de elaborar las normas de calidad ambiental y de gestionar su revisión, así como de administrar los programas de medición y control de la calidad del aire, es el Ministerio de Salud el que mantiene un sistema de vigilancia epidemiológica y tiene las atribuciones y competencia técnica para determinar los efectos de las referidas normas en la salud de la población.

Ahora bien, en este contexto, cabe hacer presente que el artículo 14 del citado decreto N° 59, de 1998, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, inserto en su acápite X, denominado “Sistema de Vigilancia Epidemiológica de los efectos en salud de la contaminación atmosférica”, señala que “Los Servicios de Salud, que el Ministerio de Salud determine, deberán establecer un procedimiento sistemático que permita evaluar, en períodos de 5 años, la efectividad de los niveles fijados en la presente norma en relación a la prevención de efectos crónicos en la salud de la población, priorizando aquellas zonas del país en que exista mayor concentración poblacional”.

El artículo 1° de dicho cuerpo normativo dispone en su letra k), que los “efectos crónicos” son aquellos producidos por la acción de concentraciones variables de contaminantes durante períodos prolongados de exposición, los que se manifiestan por un aumento de la incidencia y la gravedad de enfermedades como las que indica; y en su letra p), que la “vigilancia epidemiológica” es el diseño metodológico que permite conocer y cuantificar durante distintos períodos del año, los efectos de la contaminación atmosférica en la salud de la población.

Luego, y considerando que el procedimiento de que se trata tiene por finalidad conocer el aumento o disminución de ciertas enfermedades a raíz de las variables de contaminantes en un período determinado, mediante el sistema de vigilancia epidemiológica que, en definitiva, es el que permite cuantificar los efectos de la contaminación del aire en la salud de la población, compete al Ministerio de Salud su establecimiento. 

Lo anterior, en todo caso, es sin perjuicio de la participación que le cabe al Ministerio del Medio Ambiente en la implementación del referido procedimiento, en virtud de sus atribuciones legales sobre la materia, y de conformidad con el principio de cooperación que debe informar el actuar de los organismos de la Administración, y el de coordinación, previsto en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575.

Confirma el criterio expuesto, por lo demás, la circunstancia de que el artículo 13 del decreto N° 12, de 2011, del Ministerio del Medio Ambiente, que establece la norma primaria de calidad ambiental para material particulado fino respirable MP2,5, y que fue dictado con posterioridad a la creación de esa cartera de Estado, le encarga dicho procedimiento al Ministerio de Salud en conjunto con aquella.

En consecuencia, corresponde al Ministerio de Salud, en coordinación con el Ministerio del Medio Ambiente, establecer el procedimiento a que se refiere el mencionado artículo 14 del decreto N° 59, de 1998, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, debiendo complementarse, en los términos anotados, el Informe Final N° 906, de 2017.

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República