Dictamen N° 8502

Texto del dictamen

N° 8.502                             Fecha: 26-III-2019

Mediante el oficio de la suma, la Contraloría Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena ha remitido a este Nivel Central, para su estudio, la resolución N° 89, de 2018, del correspondiente Gobierno Regional, que promulga la Actualización, Prosecución y Tramitación del Plan Regulador Comunal de Primavera (PRC). 

Al respecto, cumple con formular los siguientes reparos al instrumento de planificación en comento:

1. El instrumento en análisis no ha previsto la correspondiente Zona de Protección Costera para la localidad de Bahía Azul, conforme con el artículo 1.1.2. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), sancionada por el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, y, en consecuencia, tampoco ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 2.3.5. de dicho cuerpo reglamentario, según el cual los instrumentos "que consulten zonas de protección costera, deberán contemplar a lo largo de toda la zona una faja no edificable" en los términos que ese precepto establece (aplica dictámenes Nos 89.751, de 2015, 38.970, de 2017 y 28.040, 2018, de esta Entidad de Control).

2. En el artículo 3 de la Ordenanza Local (OL) se omite indicar los planos PRP-CS-ZR y PRP-BA-ZR, correspondientes a la zonificación y áreas restringidas al desarrollo urbano de las localidades de Cerro Sombrero y Bahía Azul, respectivamente.

3. Acerca de los cuadros relativos al límite urbano de las localidades que se anotan, contenidos en el artículo 4 de la OL, cabe anotar que:

a) Se omite graficar en los atingentes planos los signos de distancias en metros indicadas en la descripción de los vértices 1 al 13, 15 y 16, de la localidad de Cerro Sombrero, y 1, 3, 4, 5, 8 y 11 al 14, de la localidad de Bahía Azul (aplica dictamen N° 44.051, de 2017, de esta Sede de Control).

b) Diversos vértices y tramos se describen haciendo alusión a los hitos “huella sin nombre 1”, “huella sin nombre 2”, “huella sin nombre 3”, “huella sin nombre 4”, “huella sin nombre 5”, “estero del río Side”, “camino pavimentado” y “calle Pavimentada”. No obstante, en los correspondientes planos no se grafica la nomenclatura de tales hitos, v.gr., vértices 3, 4, 5, 13 y 15, y tramos 3-4 y 14-15, de la localidad de Cerro Sombrero, y vértices 5 al 11, 13 y 14, y tramos 4-5, 5-6 y 6-7, de la localidad de Bahía Azul.

c) En la descripción del vértice 3 de la localidad de Cerro Sombrero y de los vértices 1 y 3 de la localidad de Bahía Azul, se indica una distancia a partir de una vía, no precisando a partir de cuál hito -eje, líneas de calzada, soleras, aceras, u otro similar- debe medirse (aplica criterio contenido en el dictamen N° 33.242, de 2017, de este origen). Lo propio sucede en el vértice 13 de la primera localidad citada, que se refiere al estero río Side sin definir alguna ribera o su eje.

d) En los vértices 1 y 2 de la localidad de Cerro Sombrero se señala la intersección de una paralela a 6 y a 36 metros, respectivamente, al norte del eje vial CH-257, no obstante que tales vértices se dibujan al sur de dicha vía en los pertinentes planos. A su vez, las coordenadas de los mencionados vértices no coinciden con lo apuntado en los atingentes planos. 

e) La expresión “Intersección de una paralela a 31 m al oriente del eje vial CH-257 con una paralela a 197 m al norte de la línea de cota 36”, utilizada para describir el vértice 6 de la localidad de Cerro Sombrero, resulta imprecisa, toda vez que la primera paralela interseca a la segunda en más de una oportunidad. Situación similar se presenta en el vértice 9, en la intersección entre el borde del río Side y la paralela al pertinente eje vial.

f) El vértice 7 de la localidad de Cerro Sombrero se describe en función de la calle sin nombre 1 y la calle sin nombre 2, lo que no guarda relación con las calles que se identifican bajo esos nombres en los correspondientes planos. Lo mismo acontece con el vértice 10 y el tramo 6-7 en relación a la calle sin nombre 2 y con los vértices 12 y 14 y el tramo 12-13 en función de la calle sin nombre 3, todos de la aludida localidad.

g) No se advierte el sentido de la referencia al triángulo recto imaginario incluida en los tramos 1-2, 2-3, 4-5, 7-8, 10-11, 13-14, 15-16 y 16-1, de la localidad de Cerro Sombrero.

h) La descripción del tramo 3-4 de la localidad de Cerro Sombrero y de los tramos 6-7 y 12-13 de la localidad de Bahía Azul, carece de precisión, toda vez que los hitos ahí aludidos coinciden con puntos de los tramos descritos y no con los trazados completos de éstos.

i) En relación al vértice 1 de la localidad de Bahía Azul se señala una paralela a 416 metros al este de la vía CH-257, no obstante que en los atingentes planos, dicho vértice se grafica al oeste de la mencionada vía.

j) En la descripción de los vértices 3, 4 y 5 de la localidad de Bahía Azul se hace mención al “camino sin nombre 1”,  y sin embargo en los correspondientes planos el nombre de la vía aparece como “calle sin Nombre 1”. Además, y respecto del aludido vértice 3, es dable hacer presente que se omite indicar la orientación de una de las paralelas.

k) En los vértices 13 y 14 de la antedicha localidad, se debe hacer referencia a la proyección del tramo 1-2 o de la respectiva línea paralela, y no como allí se señala. Asimismo, se ha omitido definir la orientación de las paralelas que se anotan. 

4. En el cuadro de estacionamientos del artículo 6 de la OL, no procede que se utilicen expresiones como "camas", "alumnos” y “espectadores” sin determinar la forma en que se efectuará el cálculo de aquellos (aplica el dictamen N° 38.970, de 2017, de esta Sede de Control). 

Luego, en lo que concierne al uso de suelo residencial, debe consignarse que las clases unifamiliares, multifamiliares y económicas no son un destino sino que una especie de edificación (aplica dictamen N° 499, de 2018, de este origen). A su vez, cabe apuntar que la expresión “Edificios multifamiliares” carece de sustento normativo.

Además, y respecto al destino “Hoteles con servicios comerciales adjuntos” del mencionado uso de suelo residencial, es dable hacer presente lo previsto en el artículo 2.1.25. de la OGUC, en cuanto a que para que proceda su emplazamiento, estos “requerirán que en el lugar donde se emplazan esté admitido algún uso comercial”.

Por su parte, es menester reparar la inclusión de los destinos "Plantas de revisión técnica" y “depósitos de buses” en el uso de suelo equipamiento, por cuanto estos corresponden a actividades productivas, y de “laboratorios médicos” y “distribuidoras de productos alcohólicos” en el uso de suelo actividades productivas, toda vez que estos pertenecen al uso de suelo equipamiento clase salud y comercio, respectivamente (aplica dictamen N° 98.413, de 2015, de este origen).

5. En los incisos primero y segundo del artículo 7 de la OL -referido a publicidad- se norma una materia que se encuentra regulada en el artículo 2.7.10. de la OGUC, de cuyos términos, por lo demás, se aparta (aplica dictamen N° 51.664, de 2010, de esta Entidad de Fiscalización).

6. En el artículo 9 de la OL -sobre usos de suelo y normas de edificación-, es menester señalar en relación a las zonas residenciales mixtas, de equipamiento -a excepción de la zona B6- y de actividades productivas, que establecen uso de suelo espacio público y área verde, que la norma urbanística coeficiente de ocupación de suelo para estos usos se aparta de los artículos 2.1.30. y 2.1.31. de la OGUC (aplica dictámenes N°s 597 y 8.976, ambos de 2018, de este origen).

Luego, cabe objetar que en las zonas residenciales mixtas, de equipamiento, de actividades productivas y de infraestructura, se permitan solo algunos tipos de espacios públicos y áreas verdes, ya que los referidos usos de suelo comprenden todos los conceptos previstos en los antedichos artículos. 

Enseguida, es dable observar que en los cuadros de las zonas B1, B3, B4, B5, B6, C1, C2, EP1, EP2 y EP3, y de las subzonas B2-A, B5-A y B5-B, se omite excluir de los usos prohibidos las salas cuna y jardines infantiles, los que conforme a lo preceptuado en el artículo 2.1.24., de la OGUC, se entenderán siempre admitidos en las zonas con usos de suelo residencial o en las que se permita cualquiera clase de equipamiento (aplica el dictamen N° 72.908, de 2014, de esta Sede de Control).

Igual objeción se advierte en las zonas A3, A5, B3, B4, B5, B6, C1, C2, EP1, EP2 y EP3, y en las subzonas        A3-A, B2-A, B5-A y B5-B, respecto a los servicios artesanales y profesionales, atendido que, de acuerdo al artículo 2.1.33. de la OGUC, dichos servicios se entenderán siempre incluidos en cualquier uso de suelo destinado a equipamiento. Lo mismo ocurre en las zonas A1, A2, A4 y B1, en que solo se permiten los servicios profesionales (aplica criterio contenido en el dictamen N° 43.291, de 2017, de esta Entidad Fiscalizadora).

Por su parte, en relación a las zonas B1, B2 y B6, cabe señalar que no se advierte el fundamento para incluir a “academias” en el uso de suelo equipamiento clase educación, puesto que no constituye una actividad de las previstas en el antedicho artículo 2.1.33.

7. En los párrafos finales de los artículos 11 y 13, de la OL, y en la parte inicial del primer párrafo de este último, se regulan materias que son ajenas a la competencia de los planes reguladores.

8. Acerca de los cuadros de vialidad estructurante contenidos en el artículo 15 de la OL, cabe anotar que:

a) Se omite indicar el ancho existente de una serie de vías, v.gr., “Eduardo Simian”, “B. O´Higgins”, “Arturo Prat”, “Calle Sin Nombre 1”, “Calle Borde”, “Jorge Pacheco”, “Fernando Salas”, “Calle Sin Nombre 2”, “Federico González”, “Bernardo O´Higgins”, “29 de Diciembre”, “Ramón Serrano”, “Eduardo Frei Montalva” -primer tramo-, y “M. Fagnano”                -primer tramo-, todas de la localidad de Cerro Sombrero, y “Ruta 257 Ch”, “Acceso Rampa Poniente” y “Rampa Poniente”, de la localidad de Bahía Azul. 

b) En el cuadro de vialidad de la localidad de Cerro Sombrero, se propone el ensanche de la vía “Calle Borde” y el ensanche a ambos lados de la calle “Fernando Salas” sin señalar el hito -eje, líneas de calzada, soleras, aceras, u otro similar- a partir del cual deben ejecutarse. Además, en el caso de la vía “Fernando Salas” se omite indicar el ancho del ensanche proyectado. 

c) La descripción de la vía “Eduardo Simian”, contenida en el antedicho cuadro, difiere de lo graficado en los correspondientes planos.

d) La vía Bernardo O´Higgins, de la localidad de Cerro Sombrero, se describe en dos tramos que se superponen.

e) En el cuadro de vialidad de la localidad de Bahía Azul, en la vía “Ruta 257 Ch” -primer tramo- se propone un ensanche al oriente, sin embargo, en los pertinentes planos el ensanche se indica a ambos costados. 

f) En la descripción de las vías “Proyectada BA3” y “Proyectada BA7”, incluidas en el aludido el cuadro, no se consignan los tramos dibujados en los correspondientes planos más allá de las calles “Proyectada BA4” y “Rampa poniente”, respectivamente. Lo propio acontece con las vías “Proyectada BA4” y “Proyectada BA10”, ya que no se indican en dicha tabla los ensanches de 32m del retorno al final de ambas calles que aparecen graficados en los planos.

9. No se advierte la razón por la cual se incluye la vía “Extensión Proyectada BA1”, de la localidad de Bahía Azul  -clasificada como vía colectora- en el artículo 16 de la OL que identifica disposiciones transitorias de carácter supletorio respecto de vías estructurantes en la comuna.  

10. En cuanto a los planos, es menester apuntar que se grafican áreas de riesgo por ex-campos minados (AR6) fuera del área urbana delimitada por el PRC de que se trata.

Enseguida, cabe advertir que en los pertinentes planos, entre la esquina de “Bernardo O´Higgins” con “Eduardo Simian” y la calle “Ramón Serrano”, se advierte un tramo -sin denominación- que no se incluye en el cuadro de vialidad de la localidad de Cerro Sombrero. 

Luego, no es factible apreciar diferencias en la simbología utilizada para dibujar la vialidad con ensanche en ambos costados y la proyectada (aplica dictamen N° 6.671 del 2018, de la Contraloría General).

Finalmente, es menester apuntar que en los antedichos instrumentos se omite la firma del asesor urbanista, como exige el artículo 2.1.10. de la OGUC, sin que se adjunte algún antecedente que permita justificar dicha situación (aplica el dictamen N° 44.051, de 2016, de este Ente Fiscalizador).

11. Respecto de la Memoria Explicativa, cabe señalar que el Estudio de Riesgos y Protección Ambiental se limita a describir los riesgos a los que alude, sin definir con exactitud las zonas en que éstos se presentan (aplica dictamen N° 61.681, de 2013, de esta Contraloría General). 

En cuanto al Estudio de Factibilidad Sanitaria que se acompaña, no aparece que éste se hubiere elaborado previa consulta a la pertinente empresa de servicios sanitarios, como lo exige el artículo 42, letra b, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones -aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del ministerio del ramo- (aplica los dictámenes N°s 52.696, de 2013, 43.291, de 2017 y 6.671, de 2018, de este Organismo de Fiscalización).

12. En lo que atañe al procedimiento de elaboración y aprobación del PRC en estudio, procede consignar que no constan las comunicaciones por carta certificada a las organizaciones territoriales legalmente constituidas según lo dispuesto en el artículo 2.1.11. de la OGUC. Además, no se incluyen las actas de las audiencias públicas previstas en el aludido artículo.

Enseguida, no se acompañan las observaciones formuladas por la comunidad, ni la comunicación de las respuestas a los interesados. 

Por su parte, no se han remitido los acuerdos N°s 181 y 182, ambos de 2018, aprobados por el Concejo Municipal de Primavera, a los que se refieren los certificados N°s 19 y 20, de igual anualidad, de la secretaría municipal atingente, respectivamente. Tampoco se adjunta el acta de la sesión ordinaria N° 29, efectuada el 5 de noviembre de 2018, en la que el Consejo Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena aprobó el instrumento de planificación territorial de que se trata. 

Finalmente, no se aprecia que se hubiese examinado la procedencia de efectuar la consulta indígena, de conformidad con lo dispuesto en artículo 13 del Reglamento que regula el procedimiento de consulta indígena, aprobado por el decreto N° 66, de 2013, del Ministerio de Desarrollo Social (aplica dictámenes Nos 14.937 y 19.149, ambos de 2018, de este origen).

13. En la enunciada resolución N° 89, no consta la firma del presidente del pertinente consejo regional, acorde con lo prescrito en la letra j) del artículo 30 ter de la ley N° 19.175, que previene, en lo que interesa, que a dicha autoridad le cabe suscribir, solo para efectos de ratificar el acuerdo correspondiente del consejo regional, los actos administrativos que formalicen la aprobación de todos los instrumentos contemplados en esa letra con la excepción que refiere (aplica los dictámenes Nos 13.254 y 25.318, ambos de 2018, de esta Sede Fiscalizadora).

14. En lo meramente formal, cabe hacer presente, en relación a los vistos de la resolución en comento, que no procede la referencia al Decreto Supremo N° 1.150, de 1980, contenida en el visto N° 2, y que respecto de los cuerpos normativos mencionados en los vistos Nos 4, 5, 6, 8, y 13, se debe indicar su fecha de promulgación y no las que ahí se señalan.

Enseguida, es menester observar que en el artículo 8 de la OL, las zonas A2 y A4 -zonas residenciales mixtas- no se encuentran alineadas con la columna de sus pares; en los cuadros incluidos en el artículo 9 de la OL, la norma urbanística se llama “Distanciamiento” y no como allí se consigna; en el artículo 11 de la OL, el decreto N° 421, de 2014, que se cita, concierne al Ministerio de Educación, y en el aludido artículo 11 donde dice “plano PRP-Z-CS” debe decir “plano PRP-CS-Z”. 

A su turno, en los cuadros de vialidad estructurante y de vialidad estructurante supletoria, como norma transitoria, contenidos en los artículos 15 y 16 de la OL, respectivamente, donde dice “Ruta 257 Ch” debe decir “Ruta CH-257”. Además, en los cuadros de vialidad del artículo 15, donde dice "ensanche/apertura" debe decir “ancho proyectado”.

Por su parte, corresponde anotar que el documento en estudio ha omitido aprobar los planos que forman parte del PRC de que se trata.

Finalmente, cabe apuntar que la resolución en examen se adjunta en dos versiones originales, de modo que han de adoptarse las medidas necesarias para que sea enviado en un único ejemplar original (aplica dictamen N° 19.148, de 2018, de esta Contraloría General).

En mérito de lo expuesto, y habida cuenta que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con la normativa y con los criterios ya establecidos por este Organismo Contralor en la jurisprudencia administrativa, procede que esa Contraloría Regional represente la resolución N° 89, de 2018, del Gobierno Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena -que se remite con sus antecedentes-, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este oficio.

Saluda atentamente a Ud.,


Osvaldo Vargas Zincke
Jefe División de Infraestructura y Regulación