Dictamen N° 26408

Texto del dictamen

N° 26.408                                       Fecha: 22-X-2018

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Tierra Amarilla, solicitando la reconsideración del dictamen N° 33.944, de 2017, que determinó que no se ajustó a derecho la transacción que ésta celebrara con las Compañías Contractual Minera Candelaria y Contractual Minera Ojos del Salado, en el marco de una demanda de reparación de daño ambiental interpuesta por dicha entidad edilicia y que ni siquiera fue notificada.

Como cuestión previa, conviene recordar que ese pronunciamiento objetó que en tal contrato no se estipulara alguna medida destinada a reparar el daño ambiental que eventualmente habrían causado las referidas empresas como consecuencia del proyecto y operaciones que ejecutan en la comuna, obligándose aquéllas, únicamente, a entregar una cantidad de dinero que, por lo demás, no aparecía que hubiera sido destinada por el municipio a la protección del medio ambiente. 

Lo anterior, se señaló, no sólo vulneraría el artículo 44 de la ley N° 20.600, sino que dejaría sin eficacia la acción ambiental contemplada al efecto e impediría dar cumplimiento a las funciones municipales sobre la materia; considerando, además, que la aludida entidad edilicia renunció a la posibilidad de impugnar la resolución que calificó como favorable ambientalmente la continuidad del respectivo proyecto.

En su presentación, la municipalidad recurrente sostiene que la transacción de que se trata no tuvo por objeto eximir a las mencionadas compañías de su obligación de implementar medidas para reparar eventuales daños ambientales, sino que se suscribió en el entendido que éstos no se produjeron, o al menos, no fueron provocados por aquéllas. Agrega que, en todo caso, dicho contrato debe analizarse en conjunto con un convenio de colaboración celebrado con la Compañía Contractual Minera Candelaria, cuya finalidad es proteger el patrimonio de la comuna de Tierra Amarilla, y en el que se incluirían acciones de alcance medioambiental. 

Asimismo, afirma que una adecuada interpretación del citado artículo 44 de la ley N° 20.600, no impide la celebración del contrato que se analiza, por cuanto la prohibición que el mismo establece pretende resguardar a los otros titulares de la acción de reparación ante un acuerdo inadecuado, en circunstancias que en la especie, la demanda presentada por ese municipio nunca fue notificada, permaneciendo, en consecuencia, inalterable el derecho de aquéllos para ejercer la respectiva acción. 

Finalmente, la entidad edilicia indica que no ha existido motivación suficiente para impugnar la resolución exenta N° 133, de 2015, de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Atacama, que calificó como favorable ambientalmente el proyecto “Candelaria 2030-Continuidad Operacional”, haciendo presente, en todo caso, que en la transacción en comento se habrían dejado a salvo las potestades municipales en relación con ese proceso de evaluación.

Sobre el particular, y tal como se expresó en el pronunciamiento que se impugna, resulta útil recordar que de conformidad con los artículos 4°, letra b), y 5°, inciso tercero, de la ley N° 18.695, las municipalidades, en el ámbito de su territorio, tienen como función proteger el medio ambiente y colaborar en la fiscalización y en el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.

Por su parte, cabe anotar que la responsabilidad por daño ambiental se encuentra tratada en el Título III de la ley N° 19.300, y que el citado artículo 44 de la ley N° 20.600, establece una regla especial en virtud de la cual se prohíbe que la acción de reparación ambiental sea objeto de transacción o cualquier otro tipo de acuerdo que exima al autor de implementar medidas de reparación ambiental del daño causado.

Ahora bien, en relación con los argumentos planteados por la Municipalidad de Tierra Amarilla, debe señalarse que la disposición legal recién citada se funda en que el ejercicio de la acción a que la misma se refiere es una función pública de la entidad edilicia no disponible, y tiene por objeto evitar que en los contratos como el que se analiza se adopten acuerdos que no persigan la protección del medio ambiente, considerando que esa es la finalidad última de la aludida acción. 

Además, la demanda por daño ambiental no persigue una compensación económica, sino la reparación del entorno afectado, de manera que una entidad pública no puede renunciar al ejercicio de la acción de reparación a cambio de una suma de dinero, máxime cuando éste no se ha destinado a fines de protección ambiental.

Lo anterior es concordante con la historia fidedigna del establecimiento del referido artículo 44, el que fue incorporado precisamente con el fin de impedir que se busquen alternativas para compensar económicamente el daño ambiental y no propender a su reparación, teniendo en cuenta que el medio ambiente es un bien jurídico cuya trascendencia requiere un tratamiento especial (Informe de la Comisión de Recursos Naturales, Segundo Trámite Constitucional, Cámara de Diputados).

En este orden de ideas, y según aparece de sus propias cláusulas primera a cuarta, la transacción que ha sido cuestionada se suscribió justamente por la discrepancia entre el municipio y la Compañía Contractual Minera Candelaria acerca de la existencia de daños ambientales en la comuna que ahí se detallan, los que fueron objeto de una demanda de reparación de daño ambiental -que no fue notificada- y de una denuncia ante la Superintendencia del Medio Ambiente -que fue acogida por ese organismo-, reconociendo la municipalidad de la especie a modo de concesión recíproca, en su cláusula octava, la inexistencia de dichos daños, únicamente con el objeto de celebrar tal acuerdo. De otro modo, no se advierte cuál sería el motivo de la obligación de entregar una importante suma de dinero a que se comprometen las empresas de que se trata.

Asimismo, consta que en el mencionado contrato no se acordó la implementación de medida alguna tendiente a reparar los referidos daños ambientales ni se contempló la obligación de destinar recursos para ello, lo que ha sido corroborado por la información remitida por la propia entidad edilicia en esta ocasión, al dar cuenta de la utilización de los fondos recibidos por concepto de la transacción que se analiza, donde se advierte que los mismos fueron ingresados al patrimonio municipal sin una imputación específica. 
 
Lo anterior no se ve alterado por la existencia del convenio de colaboración suscrito con la Compañía Contractual Minera Candelaria, a que se refiere el municipio recurrente, pues éste, según se observa de su contenido, tuvo por objeto prestar ayuda y realizar obras de reconstrucción con motivo de una inundación ocurrida en la comuna, y no por los eventuales daños ocasionados por la ejecución del proyecto que esa empresa lleva a cabo en tal localidad, y de todas formas, su suscripción no permitiría la renuncia de la respectiva acción.

De igual forma, tampoco resulta atendible lo señalado por la entidad edilicia acerca de la renuncia a impugnar la resolución de calificación favorable de la continuidad de ese proyecto -citada resolución exenta N° 133, de 2015-, toda vez que, si bien en el contrato en comento se estableció una cláusula general en que no se limita el ejercicio de las potestades que le corresponden al municipio en el respectivo proceso de evaluación ambiental, en la cláusula décima del mismo éste renuncia expresamente al ejercicio de cualquier pretensión encaminada a impugnar tal actuación.

Al respecto, cabe señalar que esta afirmación de la municipalidad recurrente es contraria a la buena fe, principio que deben observar los interesados en las actuaciones que desarrollen en el marco de recursos administrativos, como sucede en la especie, y no se ajusta a derecho, si se considera que los servicios públicos, entre ellos, las municipalidades, no pueden renunciar a las acciones y derechos que les corresponden, a menos que una norma expresa los faculte para ello, lo que no ocurre en la situación que se analiza (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 10.869, de 2006, y 79.836, de 2010, entre otros).

En consecuencia, y considerando que la Municipalidad de Tierra Amarilla no ha acompañado antecedentes de hecho o de derecho que permitan desvirtuar lo concluido en el dictamen N° 33.944, de 2017, se rechaza la solicitud de reconsideración planteada a su respecto.

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República