Dictamen N° 14931

Texto del dictamen

N° 14.931                                          Fecha: 15-VI-2018

Se han dirigido a esta Contraloría General la diputada señora Marcela Hernando Pérez y el senador señor Pedro Araya Guerrero, formulando diversas inquietudes vinculadas con el proyecto “Centro de Tratamiento y Disposición Final de Residuos Sólidos Domiciliarios y Asimilables, Comuna de Antofagasta”, las cuales, en lo esencial, inciden en determinar la procedencia de pagar, como trabajos adicionales, una serie de labores exigidas en la respectiva resolución de calificación ambiental.

Sobre el particular, cabe anotar, como cuestión previa, que el aludido contrato -a suma alzada- fue licitado por la Municipalidad de Antofagasta, en calidad de unidad técnica, en virtud de un convenio mandato suscrito con el respectivo Gobierno Regional (GORE), y que consideraba el diseño, ejecución, operación -por veinte años-, cierre y abandono del referido relleno sanitario.

Enseguida, que de los antecedentes tenidos a la vista, particularmente de lo informado, a requerimiento de esta sede de control, por la Municipalidad de Antofagasta, el GORE, las Direcciones de Obras Hidráulicas y de Vialidad y la respectiva dirección regional de evaluación ambiental, se advierte que el referido contrato fue adjudicado al Consorcio Santa Marta S.A. a través del decreto alcaldicio N° 507, de 2015, de la nombrada entidad edilicia.

Asimismo, que con motivo de las exigencias contenidas en la resolución exenta N° 127, de 8 de abril de 2016, de la Comisión de Evaluación de la Región de Antofagasta, que calificó ambientalmente favorable el proyecto en comento, la contratista, mediante carta de 28 de febrero de 2017 -dirigida a la mencionada municipalidad- acompañó un documento denominado “Informe de Mayores Obras” y solicitó que esa entidad edilicia requiriera la reevaluación del proyecto ante las autoridades del Gobierno Regional, atendida la necesidad de implementar diversos trabajos adicionales, consistentes, en lo medular, en un nuevo sistema de vigilancia, un cierre perimetral, obras de acceso a la ruta colindante, un plan de manejo biológico de especies y un nuevo proyecto hidráulico reforzado para el manejo de aguas lluvias, los que avaluaba en la suma de $ 4.059.498.645.

En ese contexto, es preciso anotar que el punto 3.1 de las respectivas bases administrativas especiales establece que “El precio del Contrato comprende el Diseño y la ejecución del total de las obras asociadas a especialidades, incluidos suministros y equipamientos, cuya ejecución se encomienda, asumiendo el Proponente todos los riesgos e imponderables que signifiquen mayores costos en su ejecución, cualquiera sea su origen, naturaleza o procedencia”. 

Añade ese numeral, en lo que importa, “que en el evento que varíe el proyecto original por recomendaciones de los organismos competentes, los presupuestos definitivos derivados de cualquier variación, serán de cargo de la empresa sin que pueda modificarse su oferta”.

En el mismo orden de ideas, el punto 5.1 de las bases técnicas del certamen señala, en lo pertinente, que “La empresa deberá obtener la Resolución de Calificación Ambiental favorable del proyecto ‘Centro de Tratamiento y Disposición Final de los Residuos Sólidos Domiciliarios y Asimilables’ de la comuna de Antofagasta, para lo cual deberá realizar las modificaciones requeridas por las autoridades”.

Cabe consignar, además, que mediante las respuestas a las consultas Nos 96, 787, 788, 789, 790, 791, 924, 1.110, 1.111, 1.118, 1.121 y 1.186, realizadas a través del portal Mercado Publico, el municipio manifestó que era de responsabilidad de los proponentes considerar en sus ofertas todos los aspectos necesarios para obtener las autorizaciones, y que, de existir variaciones de costos con el resultado del proceso de evaluación ambiental, los mismos debían ser asumidos por el adjudicatario.

Como es posible advertir, la preceptiva que rige el contrato regula de manera expresa la eventualidad de que en la evaluación ambiental del proyecto se efectúen variaciones al mismo que importen la incorporación de trabajos adicionales a los diseñados por la adjudicataria, en términos tales que ésta debe hacerse cargo de su ejecución, sin modificar el precio ofertado.

Siendo ello así, es necesario recordar que las licitaciones públicas se encuentran regidas por el principio de estricta sujeción a las bases, conforme al cual estas deben observarse de modo irrestricto y constituyen el marco jurídico al que deben ajustarse tanto la Administración como los que participan en dichos procesos concursales, a fin de respetar el principio de igualdad de los oferentes (aplica, entre otros, el dictamen N° 57.573, de 2016, de este origen).

En tales condiciones, y teniendo en cuenta, además, el carácter a suma alzada del contrato de que se trata, en cuya virtud la estimación de los trabajos a ejecutar constituye un punto de exclusiva responsabilidad de la contratista, asumiendo ésta las diferencias que pudieran existir y con ello la contingencia de ganancia o pérdida, corresponde expresar que la ejecución de las labores requeridas en el marco de la evaluación ambiental del proyecto es de cargo de aquél, y debe entenderse comprendida dentro del precio del contrato pactado (aplica el criterio contenido, entre otros, en el dictamen N° 63.751, de 2016).

En consecuencia, y frente a la consulta formulada por los recurrentes, debe concluirse que no resulta procedente que el municipio pague, como trabajos adicionales, las labores exigidas en la resolución de calificación ambiental del proyecto de la especie.

Sin desmedro de lo expresado, y atendido lo manifestado por la Municipalidad de Antofagasta en su informe, en orden a que los aludidos trabajos producirían un desequilibrio económico del contrato, cabe dejar consignado que tal afirmación no se encuentra acreditada, si se considera que el contrato en comento no solo comprende el diseño y la ejecución de las obras del relleno sanitario de cargo de la contratista, sino que también su explotación por un plazo de 20 años, a lo que es dable agregar, además, que no se han aportado antecedentes que permitan justificar los valores indicados por la empresa.

Finalmente, y en relación con la demora producida con motivo de la evaluación ambiental del proyecto  -aspecto por el cual también se consulta-, cumple con hacer presente que en relación con la materia, el punto 9.1 de las bases administrativas especiales previene que “Los tiempos adicionales relacionados a la revisión por parte de los organismos competentes, se entenderán como ‘Tiempos Muertos’”, de lo que se sigue que dichos lapsos no afectan el plazo ofertado por la adjudicataria ni implican una alteración o afectación al principio de igualdad de los oferentes, comoquiera que se encontraban previstos expresamente en el pliego de condiciones para todos los participantes de la licitación.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República