Dictamen N° 8976

Texto del dictamen

N° 8.976                                             Fecha: 05-IV-2018

Mediante el oficio de la suma, la Contraloría Regional de Valparaíso ha remitido a este Nivel Central para su estudio la resolución N° 81, de 2017, del correspondiente Gobierno Regional, que promulga el Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso, Satélite Borde Costero Norte.

Cabe hacer presente, que mediante el oficio N° 8.100, de 2015, de la anotada Sede Regional y sobre la base de las observaciones realizadas por esta División de Infraestructura y Regulación en su oficio N° 33.626, de igual año, se representó la resolución N° 78, de 2014, del atingente Gobierno Regional que sancionaba la misma materia.  

En esta oportunidad, realizado el pertinente examen de juridicidad, procede manifestar, en primer término, que no se ha subsanado suficientemente lo observado en el N° 6 del citado oficio  N° 8.100, en cuanto a que no se han incorporado a la Ordenanza del Plan (OP) y al pertinente plano, los demás inmuebles declarados monumentos nacionales -como ocurre con la réplica de la Casa construida en el siglo XVII en Hildesheim, Baviera, localizada en la comuna de Zapallar, declarada por el decreto N° 761, de 1990 y la Iglesia Nuestra Señora de las Mercedes, ubicada en la comuna de Papudo, prevista en el decreto N° 532, de 1995, ambos del Ministerio de Educación, y además, falta incluir la Zona Típica Sector Balneario de Zapallar, en la comuna de Zapallar, contenida en el decreto N° 584, de 1989, de la antes mencionada repartición pública-, en conformidad a lo establecido en los artículos 2.1.7., inciso tercero, N° 2, letra i) y 2.1.18., ambos de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), sancionada por el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, debiendo fijarse a su respecto las normas urbanísticas que correspondan (aplica criterio contenido en los dictámenes Nos 66.458 y 76.619, ambos de 2013, de esta Sede de Control).

Asimismo, subsiste parcialmente el reparo contenido en el N° 10, párrafo segundo, del mencionado pronunciamiento, dado que en el cuadro de estacionamientos del artículo transitorio 2° “Normas Supletorias de Estacionamientos de la OP”, se utilizan las expresiones “camas” y "alumnos”, sin que se indique la forma en que se efectuará el cálculo de aquellos. Esto, considerando que las notas que se vienen agregando al final del cuadro, no resultan pertinentes para la determinación de dicho cálculo.  

Luego, se mantiene la observación contenida en el N° 11, párrafo segundo, del reseñado oficio, en orden a que mediante el artículo transitorio 3° “Normas Urbanísticas Supletorias en las Áreas de Extensión Urbana”, letras a), b), c), g), h), i), j), k) y l) -ahora m)-, se permiten expresamente edificaciones e instalaciones de plantas de captación y tratamiento de agua potable y de aguas servidas, lo que en la especie implica regular una materia propia de la planificación urbana de nivel intercomunal que debe incorporarse a las disposiciones permanentes de la Ordenanza en análisis, teniendo presente que esas infraestructuras están categorizadas como de tal nivel, conforme al artículo 11, del capítulo 3 “Infraestructura de Impacto Intercomunal” de la OP. 

Igualmente, en las letras n) y ñ) del artículo transitorio 3°, correspondientes a zonas de extensión urbana, se conserva como uso permitido, entre otros, el de infraestructura -sin distinción-. 

Por último, se reitera lo objetado en las letras b) e i) del N° 14, del aludido oficio, puesto que el límite comunal de Zapallar no concuerda con aquel vigente según el plano PR-Z-BC-01, del Plan Regulador Comunal -aprobado por la resolución N° 31-4-170, de 1998, del Gobierno Regional de Valparaíso- y el Estero Los Molles, indicado en el artículo 18 de la OP, no se grafica en el respectivo plano.

Enseguida, cumple con formular los siguientes reparos a las modificaciones que fueron realizadas para subsanar las observaciones del instrumento de planificación en estudio: 

1. No se aprecia la pertinencia de la eliminación de las disposiciones relativas a las actividades productivas calificadas como molestas, insalubres o contaminantes y peligrosas, dejando sin regulación las actividades productivas de nivel intercomunal, lo que no se condice con lo prescrito en el N° 2, letra e) del mencionado artículo 2.1.7. (aplica criterio contenido en el dictamen N° 33.285, de 2017, de esta Sede de Control).

Lo mismo acontece respecto a la infraestructura sanitaria de impacto intercomunal -atingente a las instalaciones de manejo y disposición de residuos sólidos domiciliarios no peligrosos-, lo que también se aparta de lo establecido en el N° 2, letra d), del citado artículo 2.1.7. 

2. En el artículo 6° de la OP, se omite precisar el límite sur -comuna de Puchuncaví- del territorio comprendido en el Plan, en los términos dispuestos en el artículo 2.1.7. N° 1 de la OGUC. 

3. No se advierte la razón por la cual en esta oportunidad se modifican las cifras “Superficie Urbana y de Extensión Urbana (Hás.)” y “Densidad Promedio (Hab/Há)” -artículo 9° de la OP-, las que, además no coinciden con las consideradas en la Resolución de Calificación Ambiental (RCA) -resolución exenta N° 251, de 2012, de la Comisión de Evaluación de la Región de Valparaíso-. 

Asimismo, en el artículo 18 “Áreas Verdes de Nivel Intercomunal AV”, no se aprecia el fundamento para la eliminación de las áreas verdes denominadas “AV La Ligua sector El Puquén” y “AV Zapallar” -“Quebradas Tranque de Cachagua, Quebradas: El Tigre, Cujas, Salada, Soldado, El Morro” y “Quebrada sector Aguas Claras”-, ni para que, por otra parte, se agreguen las áreas verdes intercomunales nombradas como “AV La Ligua sector Los Quinquelles” y “AV Quebradas sector norte comuna de Zapallar”.

A su vez, a diferencia de la RCA, la OP no contempla la Zona de Extensión Urbana ZEU 3, sin que conste la razón para ello. 

4. En el artículo 16 de la OP -que se refiere a la normativa aplicable a las áreas de protección de recursos de valor natural-, cabe hacer presente que no se establece superficie de subdivisión predial mínima, por lo que resultaría aplicable el artículo 2.1.20. de la OGUC, que señala, en lo que interesa, que "En los casos en que los Instrumentos de Planificación Territorial no contengan disposiciones sobre superficie predial mínima esta será libre, según lo determine el arquitecto autor del proyecto" (aplica dictamen N° 38.970, de 2017, de este origen).

5. En el artículo 22 de la OP, se utiliza la ruta E-39 -para describir los tramos de las vías VT-5cn y VT-6cn y para indicar en la columna observaciones que corresponde al trazado de la vía VT-2cn-, la cual no está singularizada en el plano PIV SBCN.

Asimismo, se observa que la vía VT-13cn no aparece graficada en el plano PIV SBCN, siendo del caso agregar, además, que esa arteria se utiliza para definir los tramos de la vía VT-12cn indicada en el antedicho artículo de la OP.

Luego, no hay correspondencia entre las vías señaladas en la OP como “propuestas” -en la columna estado- y el respectivo plano, dado que este último no hace distinción entre vialidad existente y proyectada, lo que ocurre, entre otras, con las vías VT-3cn, VT-6cn, VT-7cn     -en su tramo entre “Limite sur oriente de área Urbana Comunal” y “El empalme con ruta E-30-F acceso oriente a Papudo”-, VT-10cn, VT-11cn, VT-12cn y VT-13cn.

A su vez, existen dos vías troncales, graficadas con la simbología de vialidad estructurante en el plano PIV SBCN, que no están señaladas en la OP, las cuales se identifican con la nomenclatura E-253 y E-251, en el antedicho plano.

6. En el artículo transitorio 2° “Normas Supletorias de Estacionamientos” de la OP, cabe objetar que las actividades "Entretenciones al aire libre, zonas de picnic” no forman parte de la clase "Equipamiento de Comercio", toda vez que conforme al artículo 2.1.33. de la OGUC corresponden a la clase Esparcimiento (aplica dictamen N° 54.317, de 2016, de esta Contraloría General).

Por su parte, se advierte que los destinos "Talleres artesanales" y "Talleres de reparación de vehículos y Garajes" pertenecen al uso de suelo Actividades Productivas, acorde con el artículo 2.1.28. de la OGUC y no se comprenden dentro de los "Servicios Artesanales" los cuales incumben al uso Equipamiento (aplica criterio contenido en el dictamen N° 33.434, de 2016, de esta Entidad de Fiscalización).

7. En el artículo transitorio 3° de la OP, es menester señalar, en relación a las zonas indicadas en las letras a), b), c), e), f), g), h), i), j), k), l), m), n) y ñ), que establecen uso de suelo área verde y espacio público, que las normas urbanísticas coeficiente de ocupación de suelo y de constructibilidad se apartan de los artículos 2.1.30. y 2.1.31. de la OGUC. Lo propio acontece con la letra d) del mismo artículo respecto al uso de suelo espacio público (aplica dictámenes Nos 31.650 y 38.183, ambos de 2017, de este origen).

Además, no se aprecia el sentido de denominar las letras n) y ñ) como “ZONA DE EXTENSIÓN URBANA PRODUCTIVA INDUSTRIAL INOFENSIVA ZEU PI 2” y “ZONA DE EXTENSIÓN URBANA PRODUCTIVA INDUSTRIAL INOFENSIVA ZEU PI 3”, respectivamente, dado que no permiten el uso de suelo actividad productiva de ningún tipo (aplica criterio contenido en el dictamen N° 38.970, de 2017, de esta Entidad de Fiscalización).

8. En relación al plano PIV SBCN se advierten los siguientes reparos: 

a) En la simbología de la viñeta del atingente plano se hace mención a las Áreas de Protección de Recursos de Valor Natural AP1 y a las Áreas de Protección de Recursos de Valor Patrimonial Cultural AP2. Sin embargo, en la OP ambas áreas se identifican con la sigla AP -artículo 16 y 17, respectivamente-. 

Asimismo, falta singularizar el área de protección natural Santuario de la Naturaleza Isla de Cachagua, ubicada en la comuna de Zapallar con la nomenclatura AP 1.

b) No se identifican algunas de las áreas verdes intercomunales que se enumeran en referido artículo 18 de la OP -“Av Zapallar Quebradas Sector norte comuna de Zapallar” y “Quebrada Ladera norte de Estero Catapilco, hasta Quebrada Norte y riveras estero Catapilco en localidad de Catapilco”-.

c) No se grafica el límite del área urbana tal como se señala en la simbología de la viñeta del plano.

d) Se verifican cambios que no dicen relación con las observaciones formuladas por la respectiva Sede Regional, vgr., cambio de uso de suelo -de Zona de Extensión Urbana ZEU 4 a área verde intercomunal, en el sector norponiente de Los Molles-, y disminución de superficies de zonas de extensión urbana -se disminuye el área sur de la ex zona ZEU PM actual ZEU PI 2 en la localidad de Quebradillas Los Maitenes; la zona ZEU 18 ubicada al nororiente de Papudo y la zona ZEU 22 al Sur del sector Las Parcelas de Longotoma-.

Además, es dable puntualizar que el citado plano, se acompaña en 3 versiones originales, de modo que han de adoptarse las medidas necesarias para que sea enviado en un único ejemplar original (aplica dictámenes Nos 43.018, de 2016 y 18.489, de 2017, ambos de este Órgano de Fiscalización).

9. En cuanto a la Memoria Explicativa, cabe observar que en su acápite 5.3 (página 103), relativo a las áreas verdes de nivel intercomunal, se procede a singularizar aquellas que se establecen, sin que dicha enumeración coincida con la que se efectúa en el punto “AV Zapallar” del artículo 18 de la OP, ni con las que se grafican en el respectivo plano.

Se advierte que en el Estudio de Riesgos, que se acompaña a la citada memoria, no se individualizan todas las áreas de riesgo -ubicadas mayormente en el área rural-, que aparecen graficadas en el plano que forma parte del instrumento en análisis (aplica criterio contenido en dictamen N° 24.856, de 2017, de este Ente de Control).

10. El instrumento en análisis no ha previsto la correspondiente Zona de Protección Costera, conforme con el artículo 1.1.2. de la OGUC, y, en consecuencia, tampoco ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 2.3.5. de dicho cuerpo reglamentario, según el cual los instrumentos "que consulten zonas de protección costera, deberán contemplar a lo largo de toda la zona una faja no edificable" en los términos que ese precepto establece (aplica dictámenes Nos 38.970, de 2017 y 597, de 2018, ambos de este origen).

11. En lo que respecta al procedimiento de elaboración y aprobación del acto en examen, es dable apuntar, en relación a la consulta exigida en el N° 1 del artículo 2.1.9. de la OGUC, que en esta oportunidad no se adjuntan al expediente los antecedentes referidos a la misma.

12. En lo meramente formal, no se aprecia la razón por la cual la OP se titula “Texto Resolutivo”. 

Acerca de las "Fajas de resguardo de los Caminos Públicos Nacionales", a las que se alude en la letra e) del artículo 4 de la OP, se omite precisar que se trata de aquellas ubicadas en el área rural. 

A su vez, el texto de la OP contiene algunos errores, entre ellos, “Título I: Normas Generales Capítulo” y “1: Ámbito de Aplicación”, en el Título II, “Capítulo 2: Área de Extensión Urbana Párrafo 1:”; “Capítulo 4: Áreas Restringidas al Desarrollo Urbano Párrafo 1:” y en el Capítulo 8, “Párrafo 2: Vías” y “Expresas Vías Expresas”.

En cuanto a la resolución aprobatoria del plan, se ha omitido consignar la expresión “Vistos” en el respectivo apartado del acto en examen.

Además, en relación al considerando 4°, cabe precisar que a través de la resolución exenta N° 251, de 2012, la Comisión de Evaluación de la Región de Valparaíso calificó favorablemente el proyecto “Actualización y Reformulación del Plan Intercomunal Valparaíso Satélite Borde Costero Norte” y no como se señala.

Por otra parte, a través del resuelvo 1° del documento en estudio, se viene derogando el Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso, aprobado por la resolución N° 35, de 1996 y solo la modificación al Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso, Satélite Borde Costero Norte: Sector Áreas Restringidas o Excluidas al Desarrollo Urbano (AREDU), aprobada por la resolución N° 154, de 2000, ambas del Gobierno Regional de Valparaíso, no obstante que de lo señalado en su epígrafe y en la resolución N° 15, de 2004, del referido Gobierno Regional, que aprueba la modificación del Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso, Satélite Borde Costero Norte, Zona AEU-4, Sector Costero, Comuna de Puchuncaví, se advierte que existe más de una modificación. 

En relación al resuelvo 4°, no corresponde que se aluda al informe ambiental para los efectos que indica, toda vez que la calificación ambiental de este plan se efectuó por medio de una Declaración de Impacto Ambiental. 
También, es del caso indicar que se repite la enumeración del resuelvo 5° y que en el segundo de estos el decreto con fuerza de ley N° 458 que se cita es de 1975, y no del año anotado -lo que se reitera en los considerando 13 y 14 del acto en estudio-.  

Finalmente, se observa que la página del Estudio de Riesgos que incluye la firma del profesional responsable del mismo, corresponde a una copia fiel y no al original.

En mérito de lo expuesto, y habida cuenta de que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con la normativa y los criterios ya establecidos por esta Entidad de Control en la jurisprudencia administrativa, procede que esa Contraloría Regional represente la resolución N° 81, de 2017, del Gobierno Regional de Valparaíso -que se remite con sus antecedentes-, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este oficio.

Saluda atentamente a Ud.,	


Por orden del Contralor General de la República
Osvaldo Vargas Zincke
Jefe División de Infraestructura y Regulación