Dictamen N° 45162

Texto del dictamen

N° 45.162                            Fecha: 29-XII-2017


Los consejeros regionales de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, señores Roberto Sahr Domian y Alejandro Kusanovic Glusevic, consultan acerca de la legalidad del financiamiento del proyecto “Construcción Parque Eólico Cabo Negro” de la Empresa Nacional del Petróleo -ENAP-, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional -FNDR-, en el marco de la glosa 02 común para todos los programas 02 de los Gobiernos Regionales y para el programa 03 del Gobierno Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena, numeral 4.2.1, de la ley N° 20.981, de Presupuestos del Sector Público para el año 2017.
Sostienen que conforme a la citada glosa, solo podrían financiarse inversiones de interés social en áreas rurales, requisito que no cumpliría la referida iniciativa, pues sus beneficiarios serían en su gran mayoría los habitantes de la ciudad de Punta Arenas.
Además, el señor Sahr Domian cuestiona la justificación técnica y económica del proyecto, haciendo presente la falta de información que existiría respecto de una eventual reducción de la tarifa eléctrica. Finalmente, estima que su construcción debería ser financiada por la Corporación de Fomento de la Producción -CORFO-.
Requerido su informe, el Intendente Regional de la zona manifiesta que, si bien, inicialmente CORFO solicitó el financiamiento de la inversión en cuestión, este fue desestimado por no cumplir los requisitos aplicables, optándose por el proyecto de ENAP.
Agrega que el respectivo consejo regional -CORE- aprobó el cofinanciamiento en sesión extraordinaria de 26 de abril de 2017, mediante un subsidio, procediendo el gobierno regional -GORE- a efectuar la correspondiente identificación presupuestaria, a través de su resolución N° 24, del 27 de abril de igual anualidad.
Finalmente, estima que dicha iniciativa puede financiarse conforme al numeral 4.2.1. de la referida glosa presupuestaria, puesto que se ejecutará en un área rural, beneficiando a toda la región y no solo a la zona urbana de Punta Arenas.
Por su parte, el citado CORE informa que aprobó el subsidio solicitado, teniendo como antecedente la recomendación favorable del Ministerio de Desarrollo Social -MIDESO-.
A su vez, ENAP remitió antecedentes del proyecto, dando cuenta, entre otros aspectos, que se encuentra emplazado en un área rural de la comuna, que tendrá como beneficiarios directos a los 130 mil habitantes del subsistema eléctrico de Punta Arenas, y que se trata de una inversión de interés social para toda la región. 
A su turno, la respectiva Secretaría Regional Ministerial -SEREMI- de Desarrollo Social indica que la iniciativa fue analizada por su nivel central, siendo recomendada favorablemente el 29 de marzo de 2017. Agrega, que uno de los beneficios directos más relevantes para evaluar su rentabilidad social, es el ahorro en el uso del gas natural, sin considerar los beneficios asociados a una posible rebaja en la tarifa eléctrica.
Enseguida, la SEREMI de Energía de la zona, señala que la iniciativa permitirá sustituir el gas natural por una fuente energética menos contaminante, permitiendo, además, la reducción en los costos de generación y una invariabilidad de las tarifas. 
Luego, la Dirección Regional de CORFO de esa zona expresa que, si bien inició gestiones tendientes a obtener financiamiento de la iniciativa, el GORE optó por el proyecto de ENAP.
Finalmente, la Dirección de Presupuestos sostiene que el proyecto en cuestión cumple con la exigencia de la referida glosa presupuestaria, por cuanto se ejecuta en un área rural y su objetivo es generar energía eléctrica, opinión en la que coinciden los informes de las SEREMIS de Hacienda y de Economía, Fomento y Turismo, ambas de esa localidad.
Como cuestión previa, es del caso señalar que según consta en el Reporte Ficha IDI, el proyecto “Construcción Parque Eólico Cabo Negro”, Código BIP Nº 30472846-0, considera la instalación de 3 turbinas eólicas de 3 MW de potencia eléctrica, totalizando una capacidad instalada de 9 MW, teniendo como objetivo la diversificación de la matriz energética regional con efectos en materia ambiental, seguridad del suministro y costos de generación. Su financiamiento se estructura sobre la base de los aportes del GORE, ENAP y Pecket Energy.
El cofinanciamiento por parte del GORE a través del FNDR fue aprobado mediante el otorgamiento de un subsidio con cargo a los recursos incluidos en su presupuesto, en el programa 02 “Inversión Regional Región XII”, subtítulo 31, ítem 02 “Proyectos”, de la ley de presupuestos del año 2017, según consta en el acta N° 1, de 2017, de la sesión extraordinaria del CORE de 26 de abril de 2017 y en la citada resolución N° 24, de 2017, del GORE, de identificación presupuestaria del proyecto.
Puntualizado lo anterior, cabe recordar que el artículo 74 de la ley N° 19.175 -en armonía con el inciso segundo del artículo 115 de la Constitución Política de la República-, define el FNDR como un programa de inversiones públicas, con finalidades de desarrollo regional y compensación territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de desarrollo social, económico y cultural de la región, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo.
A su turno, la letra b) del artículo 16 del citado texto legal, dispone que los gobiernos regionales tienen, entre otras funciones generales, la de “Resolver la inversión de los recursos que a la región correspondan en la distribución del Fondo Nacional de Desarrollo Regional”, en conformidad con la normativa aplicable.
De acuerdo con las letras d) y e) de sus artículos 24 y 36, la distribución de los caudales provenientes del FNDR debe ser aprobada por el consejo regional a propuesta del intendente.
De esta forma, tal como lo ha manifestado el dictamen N° 9.457, de 2014, entre otros, la regulación otorga al referido órgano colegiado la potestad de determinar el destino que, dentro de los objetivos que define la ley N° 19.175, se dará a los recursos del FNDR que correspondan a la región respectiva, precisándose así los programas y proyectos en que ellos deberán invertirse y los montos asignados al efecto. 
Por su parte, de la preceptiva en análisis, se advierte que los caudales asignados anualmente por las leyes de presupuestos al FNDR, están destinados a solventar proyectos y programas relacionados con la infraestructura social, económica y cultural de cada región, con el objeto de lograr su desarrollo mediante la realización de inversiones encaminadas a solucionar necesidades de carácter general, en los ámbitos señalados, en beneficio de esas localidades (aplica dictámenes N°s. 21.072, de 2006, 39.173, de 2009 y 80.216, de 2011).
Luego, en cuanto al financiamiento se hace presente que conforme al numeral 4.2.1 de la glosa 02 común para todos los programas 02 de los gobiernos regionales y para el programa 03 del Gobierno Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena, de la ley de presupuestos de 2017, con cargo a los recursos considerados en el ítem 02 del subtítulo 31 se podrá financiar, en lo que importa, “Subsidios o aportes reembolsables a empresas de los sectores público o privado para proyectos de inversión de interés social en las áreas de electrificación, gas natural, generación de energía, telefonía celular y comunicaciones, en áreas rurales, y de agua potable y alcantarillado, previamente identificados de acuerdo al procedimiento que establece el artículo 19 bis del decreto ley N°1.263, de 1975”.
 Como puede apreciarse, la finalidad del numeral 4.2.1 de la citada glosa 02, es otorgar una ayuda financiera sea en la forma de subsidio o aporte reembolsable a empresas públicas o privadas, destinada a incentivar el desarrollo de inversiones de interés social, favoreciendo al área rural, tratándose de proyectos referidos a electrificación, gas natural, generación de energía, telefonía celular y comunicaciones.
Pues bien, de lo expresado, se aprecia que constituye un requisito para solventar las referidas iniciativas de inversión con cargo a la glosa en estudio, que las mismas reporten un beneficio para el área rural de una determinada región, conclusión que guarda debida concordancia con los objetivos que la mencionada ley N° 19.175 establece respecto de la aplicación de los recursos que integran el FNDR.
Corrobora esa interpretación el dictamen N° 43.317, de 1994, que refiriéndose a una glosa similar a la de la especie, incluida en la Ley de Presupuestos del Sector Público para ese año, sostiene que este tipo de incentivos -que tuvo su origen en el artículo 6°, inciso tercero, de la ley de presupuestos de 1989- consiste en una contribución económica que otorga el Estado, por razones de interés social, a fin que las empresas asuman determinados proyectos de inversión.
Así, entender que resulta suficiente para aplicar el referido numeral 4.2.1, que el proyecto de generación de energía de que se trata se encuentre emplazado en una zona rural -como  se sostiene en alguno de los informes evacuados a instancias de este Ente Contralor-, sin atender a las necesidades de interés general que se buscan satisfacer, implicaría apartarse de los fines del FNDR.
En relación con lo anterior, cabe señalar que de los antecedentes tenidos a la vista, consta que el proyecto contempla la inyección de la producción del parque eólico al sistema de Punta Arenas, mediante la conexión a una línea de propiedad de Pecket Energy, proveyendo la empresa distribuidora de la región -Edelmag- de energía eléctrica tanto a usuarios rurales como urbanos.
Asimismo, desde el punto de vista de los beneficios sociales para esa región, de los informes evacuados aparece que la iniciativa permite el desarrollo de energías renovables no convencionales y la diversificación de la matriz energética regional, aumenta la suficiencia y seguridad del sistema eléctrico, reduce emisiones contaminantes, estabiliza las tarifas, entre otros efectos favorables.
Ahora bien, es del caso prevenir que el numeral 4.2.1. en estudio no señala expresamente que los beneficiarios sean exclusivamente del ámbito rural, como lo entienden los recurrentes, por lo que no se advierte inconveniente en que el parque eólico genere los referidos efectos también en el área urbana.
Con todo, es útil prevenir que tratándose de proyectos de generación de energía eléctrica, los destinatarios son los usuarios de las empresas distribuidoras, siendo estas últimas las que determinan los clientes finales a los que proveerán el servicio. Por ello, no podría exigirse a la empresa generadora que predetermine los beneficiarios ni menos que establezca que estos sean exclusivamente del área rural, sin perjuicio por cierto, que como se señalara, el proyecto contempla su conexión al sistema respectivo, de modo que se cumple la finalidad prevista por la glosa, puesto que Edelmag suministra energía tanto en la zona urbana como rural.
En consecuencia, en atención a las consideraciones expuestas, cabe concluir que la construcción del parque eólico de que se trata, en los términos en que ha sido previsto el proyecto, se ajusta a la normativa aplicable, pudiendo ser financiado con cargo a los recursos previstos en el numeral 4.2.1. de la glosa 02 en comento, de la ley de presupuestos para el año 2017.
Enseguida, en cuanto a los reparos que formula el señor Sahr Domian en relación a la recomendación favorable de la iniciativa, cabe señalar que de conformidad con los artículos 75 de la citada ley N° 19.175; 19° bis, inciso cuarto, del decreto ley N° 1.263, de 1975, y 3°, letra g), de la ley N° 20.530, corresponde al MIDESO, en su calidad de órgano técnico de la Administración, pronunciarse desde un punto de vista técnico y económico sobre la rentabilidad social de las respectivas iniciativas de inversión (aplica criterio contenido en el dictamen N° 7.005, de 2014).
Por cierto, dicha atribución fue ejercida en la especie por la citada cartera de Estado, recomendando favorablemente el parque eólico de que se trata, en consideración al ahorro de gas natural que generará, el cual se estimó como “el beneficio directo más relevante” para evaluar su rentabilidad social, sin que se aprecie algún actuar ilegal en tan sentido. 
Finalmente, cumple con hacer presente que al momento de determinar las tarifas del respectivo sistema eléctrico, la autoridad competente deberá considerar el monto del subsidio que se otorgue para el financiamiento del proyecto de que se trata.   
Saluda atentamente a Ud.


Dorothy Pérez Gutiérrez
Contralora General de la República
Subrogante