Dictamen N° 43291

Texto del dictamen

N° 43.291                                Fecha: 11-XII-2017
	
Mediante el oficio de la suma, la Contraloría Regional de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo ha remitido para su estudio la resolución N° 103, de 2017, del competente Gobierno Regional, que promulga el Plan Regulador Comunal de Cochrane (PRC), instrumento que fue representado por el oficio N° 23.209, de 2011, de esta Sede Fiscalizadora.

Sobre el particular, procede manifestar, en primer término, en lo que atañe al procedimiento de elaboración y aprobación a que se refiere el artículo 2.1.11. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), sancionada por decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que subsiste lo objetado, en tanto no constan las comunicaciones por carta certificada a las organizaciones territoriales legalmente constituidas, por cuanto el certificado N° 40, de 9 de marzo de 2016, del Secretario Municipal de Cochrane, se limita a indicar que las juntas de vecinos de la respectiva comuna no contaban con directorio vigente al mes de marzo del año 2004. 

Luego, en lo relativo a la convocatoria para la segunda audiencia, no se advierte concordancia entre la audiencia realizada y la comunicación efectuada en el Diario de Aysén, de fecha 23 de marzo de 2004, que citaba a aquella. Igualmente, no se acompaña el acuerdo del Concejo municipal N° 13 que aprueba el Plan Regulador Comunal de Cochrane indicado en el certificado N° 142, de fecha 14 de agosto de 2004, de la mencionada secretaría municipal.

Asimismo, no se acompañan los acuerdos del Concejo, relativos a las respuestas ni su comunicación a los interesados pues solo se incluye el oficio alcaldicio N° 242, de 2004, el cual da cuenta que la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo Región de Aysén (SEREMI) recibió el anotado oficio en virtud de la certificación de oficina de partes de aquella entidad, y, además, no se adjunta el primer informe técnico emitido por la respectiva SEREMI.

Tampoco se incluyen las actas de las audiencias públicas previstas en el citado artículo 2.1.11. de la OGUC (aplica dictamen N° 25.744, de 2017, de esta Contraloría General).

Acerca del Estudio de Factibilidad Sanitaria se mantiene lo observado, pues no aparece que éste se hubiere elaborado previa consulta a la pertinente empresa de servicios sanitarios, como lo exige el artículo 42, letra b, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -sancionada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, de la cartera del ramo-. Sin perjuicio de hacer presente que el oficio N° 2.898, de agosto de 2016, de la Superintendencia de Servicios Sanitarios -que se adjunta en esta ocasión- da cuenta que el señalado estudio guarda relación con un plan de desarrollo de Cochrane de Aguas Patagonia de Aysén S.A. obsoleto y, también, que es necesario realizar un nuevo estudio.

A su turno, se mantiene lo objetado en relación a los planos, por cuanto no se incluye la firma del arquitecto director del estudio; se omite completar la viñeta en lo relativo al acuerdo del respectivo Consejo Regional y aquellos no están firmados por el Asesor Urbanista, sin que se señale antecedente alguno que permita justificar dicha situación.

Finalmente, subsiste lo observado en cuanto a las áreas de riesgo ZRI, ZRP y ZRQ, señaladas en el artículo 7° de la Ordenanza Local (OL) que se viene aprobando, no fijan las normas urbanísticas aplicables a los proyectos una vez que cumplan con los requisitos establecidos para subsanar o mitigar los riesgos. A su vez, tratándose de la faja de restricción aeronáutica dibujada en el plano PRC-COCHRANE-1A no se advierten los antecedentes que, conforme a la normativa vigente, sirvieron de base a su reconocimiento.  

Seguidamente, cumple con formular los siguientes reparos a las modificaciones que fueron realizadas al instrumento de planificación en comento: 

1. Respecto del cuadro incluido en el artículo 3° sobre los límites del área urbana, de la OL, se omite graficar en los planos PRC-COCHRANE-1A y PRC-COCHRANE-1B las cotas en metros indicadas desde los puntos “A” hasta el punto “U” y desde el punto “W” hasta el punto “K1” (aplica criterio contenido en el dictamen N° 32.310, de 2015, de esta Sede de Control). 

Igualmente, el punto Q hace referencia a la “Línea de aguas Río Cochrane ribera Norte”, en circunstancias que en el atingente plano dicho punto no se ubica en la señalada ribera; el punto W hace mención al eje geométrico de la ruta 7 a 117 metros al poniente, no obstante que en el plano pertinente se ubica al oriente de esa vía y el punto Y es descrito en función de la línea de aguas ribera río Cochrane, pero en la graficación del plano correspondiente el punto no coincide con la citada ribera.

A continuación, se advierte que en el cuadro, los puntos R, T, Z, B1, F1, G1 e I1, se describen en función de curvas de nivel, las que no se singularizan en los respectivos planos. Igual situación se presenta en el tramo G1-H1, en lo atingente a la curva de nivel +166 y en el tramo H1-I1, respecto de la curva de nivel +164.

A su vez, en la descripción del punto V no se indican los metros y sentido de la “línea recta imaginaria paralela trazada sobre el eje geométrico de la Ruta 7”.

Luego, en el tramo G-H se alude a “Línea oficial norte de calle Proyectada N°2”, la cual no se grafica en el plano PRC-COCHRANE-1A; la descripción del tramo X-Y se fija en función de “Curso de aguas superficial (Pequeño Estero)”, en circunstancias que aquel estero no se dibuja en el respectivo plano; las vías calle Existente N°5 y Calle Existente N°6 se describen como existentes, mientras que en el plano se grafican como proyectadas (aplica dictámenes N°s 8.131 de 2012 y 38.970, de 2017, de este origen).

En seguida, la descripción del tramo J-K que señala “Extensión línea de proyección paralela en 65 m a línea oficial Sur de calle Mirador, hasta punto I. Y línea de proyección paralela en 50 m a línea oficial Norte de calle Vicente Previske” no concuerda con el tramo graficado en los planos PRC-COCHRANE-1A y PRC-COCHRANE-1B. Asimismo la descripción del punto K indica “línea recta imaginaria trazada paralela a 865 mts. al oriente del eje geométrico de la Calle Proyectada 11”. No obstante, de acuerdo al plano PRC-COCHRANE-1B dicha paralela correspondería al “poniente” de ese eje. Luego, en la descripción del punto J que alude a “línea de proyección paralela en 65 m a línea oficial Sur de calle Mirador” no se precisa si esa proyección corresponde hacia la orientación norte o sur de la línea oficial. 

Los tramos K-L, V-W, Y-Z, A1-B1 e I1-J1 se consignan como líneas rectas en circunstancias de que se trazan con líneas sinuosas (aplica dictamen N° 39.390, de 2014, de este Órgano de Fiscalización).

A su turno, los tramos R-S y U-V son descritos como línea de aguas ribera sur de río Cochrane, empero que en el plano respectivo, el primero de ellos se traza perpendicular a esa ribera y el segundo no coincide con tal descripción.

Asimismo, en la descripción de ciertos tramos se omite detallar la información que permita proyectarlos, limitándose a señalar que corresponden a una línea recta imaginaria que une los puntos que se indican v.gr., tramos B-C, C-D, D-E, F-G, H-I, K-L, L-M,      M-N, N-Ñ, Ñ-O, O-P, P-Q, Q-R, S-T, T-U, V-W, W-X, Y-Z, A1-B1, B1-C1,      C1-D1, D1-E1, E1-F1, F1-G1, I1-J1, J1-K1 y K1-A (aplica dictamen N°10.356, de 2017, de esta Sede de Control). 

Además, en la descripción de los tramos A-B, E-F, I-J, G1-H1 y H1-I1, se omite indicar qué puntos unen tales tramos.

Finalmente, en el citado cuadro, se omite incluir el punto L1 y los tramos K1-L1 y L1-A, graficados en el plano PRC-COCHRANE-1A.

2. En los artículos 5°, 6° y 7° de la OL, no se precisa en los cuadros de las zonas ZU-1, ZU-2, ZU-3, ZU-4, ZU-5, ZU-6, ZI-1, ZI-2, ZUR, ZURT, ZE-1, ZE-2, ZE-3 y ZRI que el cierro al que alude es hacia el espacio público, según el artículo 2.5.1. de la OGUC (aplica dictamen N° 89.751, de 2015, de este Órgano Contralor). 

En seguida, es menester señalar en relación a las zonas ZU-1, ZU-2, ZU-3, ZU-4, ZU-5, ZU-6, ZI-1, ZI-2, ZUR, ZURT, ZE-1, ZE-2, ZE-3, ZE-4 y ZRI, que establecen uso de suelo área verde y espacio público, que las normas urbanísticas coeficiente de ocupación de suelo y de constructibilidad se apartan de los artículos 2.1.30. y 2.1.31. de la OGUC (aplica dictámenes N°s 38.183 y 31.650, ambos de 2017, de este origen).
 
La expresión "Densidad Máxima" a que se alude en los cuadros de las zonas ZU-1, ZU-2, ZU-3, ZU-4, ZU-5, ZU-6, ZUR, ZURT y ZE-1, debe efectuarse a "Densidad Bruta Máxima" (aplica dictámenes N°s 49.789, de 2012 y 43.018, de 2016, ambos de este Entidad de Control). 

Igualmente, en el cuadro de la zona ZAVC falta precisar si el uso de suelo equipamiento se encuentra permitido o prohibido. Asimismo, debe objetarse que se omiten las normas urbanísticas coeficiente de ocupación de suelo y de constructibilidad, las que deben ajustarse a los términos de los artículos 2.1.30. o 2.1.31. de la OGUC, según proceda. 

No corresponde que en las zonas ZU-1, ZU-2, ZU-3, ZU-4, ZU-5, ZU-6, ZURT y ZE-1 se prohíban las “Centrales de distribución de Energía”, “Centrales de distribución de Gas” y las centrales de distribución de agua potable, aguas servidas o de aguas lluvias, en atención a que según el artículo 2.1.29. de la OGUC, al constituir redes y trazados, se entienden siempre admitidas (aplica criterio del dictamen N° 64.423, de 2014, de este Organismo de Fiscalización). 

Tampoco es dable prohibir los servicios artesanales, aludidos en los cuadros ZE-1 y ZE-2, atendido que de acuerdo al artículo 2.1.33. de la OGUC, estos servicios se entenderán siempre incluidos en cualquier uso de suelo destinado a equipamiento (aplica dictámenes N°s 52.752, de 2014 y 43.018, de 2016, de esta Contraloría General).
           
3. En relación con el cuadro de vialidad del artículo 9° de la OL la calle Alfredo Stange, entre Antonio Pardo y Vicente Previske, describe la condición de “local” en la columna “observación”, en circunstancias que en la columna “categoría” es catalogada como vía “de servicio”.

A su vez, no se clasifica la vía “Rio Maitén” en el tramo desde “San Valentín” hasta “Rio Baker” de acuerdo a lo señalado en el artículo 2.3.2. de la OGUC (aplica dictamen N° 24.978, de 2008, de este origen).

En las vías “Mirador”, “Antonio Pardo”, “Prolongación Alfredo Stange”, “Vicente Previske”, “Prolongación Huemules”, “Prolongación Rio Baker”, “Prolongación Los Helechos”, “Prolongación Rio Neff”, “Prolongación Rio Chacabuco”, “Arturo Prat”, “Esmeralda”, “Prolongación Pasaje Juan Bosco” y “Octavio Vargas”, no se indican las medidas de los ensanches hacia los costados de las vías, y, por ende, no se identifican las franjas afectas a utilidad pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.3.1. de la OGUC (aplica dictamen N° 10.356, de 2017, de esta Contraloría General).

Luego, se observa que las vías “Calle Acceso Aeródromo” y “Calle Proyectada N°4”, del antedicho cuadro, se describen en función de las calles “Limite Zona ZNEUA” y “Calle Proyectada N°3” las que no se identifican en el plano, lo que además acontece con la arteria “Prolongación Tehuelche” (aplica dictamen N° 19.300, de 2012, de este origen). 

Adicionalmente, en los tramos de las vías “Pasaje Sin Nombre”, “San Valentín” y “Calle Existente N°7”, se utilizan respectivamente las expresiones “55 metros al Poniente de Calle Acceso Aeródromo”, “50 mts al Oriente de Rio Neff” y “255 Mts al poniente de Ruta 7” no precisando a partir de cuál hito -eje, líneas de calzada, soleras, aceras, u otro similar- debe medirse. Lo mismo acontece en los tramos de las vías “Pasaje A. Prat” y “Los Calafates” que señalan “34 metros Oriente Arturo Prat” y “141 metros al Poniente de Las Golondrinas”, respectivamente (aplica el criterio del dictamen N° 39.390, de 2014, de esta Sede de Control).

No procede fijar tramos de calles en base a criterios inciertos o variables, vgr., se indica "Matadero" para la calle Acceso a Matadero, “Embarcadero Río Cochrane” para definir el término de la vía Vicente Previske, y “Mirador” para describir el inicio de la calle Prolongación Mirador Poniente. Lo propio ocurre en el tramo X-Y del artículo 3° de la OL sobre límites del área urbana que señala “Curso de aguas superficial (Pequeño Estero)”.

En la determinación de la vía Octavio Vargas -en su tramo desde Antonio Pardo hasta Tehuelche- se indica en la tabla de vialidad de la OL con un ancho de 11 metros entre líneas oficiales, lo cual no es concordante con el ancho de 15 metros dibujado en el plano PRC-COCHRANE-1A.

A su turno, no aparece graficada la vía “Prolongación Los Helechos” en el tramo desde “Prolongación Rio Los Ñadis” hasta “Arturo Prat” y la arteria “Prolongación Tehuelche” desde “Octavio Vargas” hasta “Los Pilcheros”.

No coinciden las vías “Serafín García” y “Rosalía Gallardo” en el tramo “Prolongación Pasaje Juan Bosco” y “Luis Báez”; “Vicente Previske” desde “Los Pilcheros” hasta “Embarcadero Río Cochrane”; “Pasaje A. Prat” desde “Arturo Prat” hasta “34 metros Oriente Arturo Prat”; “Los Abedules” desde “Los Helechos” hasta “Los Coihues” y el “Pasaje Cerro La Cruz” ya que se indican en la OL como vialidad existente, en circunstancias que en el plano no aparecen como tal. 
 
De igual forma, la vía Costanera N°2 se anota en la OL como apertura, no obstante que en el plano respectivo no se grafica de esa forma.

Finalmente, se señala en los tramos de las vías “Prolongación Rio Chacabuco”, “Prolongación Rio Los Ñadis” y “Arturo Prat” la calle “Prolongación Los Coihues” la que no aparece graficada en el pertinente plano.

4. En relación a los planos que se vienen aprobando -PRC-COCHRANE-1A y PRC-COCHRANE-1B- en la viñeta, en el cuadro “ARCHIVO CONSERVADOR DE BIENES RAICES”, se establece el Plan Regulador Comunal de Aysén, no obstante que corresponde a la comuna de Cochrane.

En los apuntados planos se grafican las vías Los Coihues, Costanera N°3, Calle Proyectada N°6, Calle Proyectada N°11 y los tramos de las vías Río Colonia, entre San Valentín y Vicente Previske, y Octavio Vargas, entre Patagonia y Antonio Pardo, las que no se incluyen en el cuadro de vialidad de la OL (aplica dictámenes N°s 6.271, de 2013 y 32.310, de 2015, de este origen).

A su turno, la vía existente Luis Báez B. en el tramo entre Tehuelche y Antonio Pardo aparece dibujada sobre construcciones. Lo mismo acontece con la calle Rio Neff, en el tramo Avenida Bernardo O’Higgins y Doctor Steffens. 

Finalmente, no es factible apreciar diferencias en la simbología utilizada para dibujar la vialidad ensanche y proyectada.

5. En lo concerniente al cuadro de dotación mínima de estacionamientos del artículo 10 de la OL, es necesario indicar en cuanto al uso de suelo residencial, en relación a la regulación asociada a "Residencial (Turismo)" y equipamiento respecto a “Educación”, “Culto”, “Cultura” y “Deportes” que no se fija la forma de cálculo de los parámetros "camas", “alumnos”, “personas” y “butacas” (aplica dictámenes N°s 32.310, de 2015 y 53.690, de 2016, de este origen). 

Tampoco cabe considerar los “Locales de junta de vecinos” en la clase “Cultura”, toda vez que pertenecen a equipamiento tipo social; en la clase Deportes, no procede aludir a “Graderías”, y en Salud, a “Estación médico rural”, puesto que no constituyen un destino; lo mismo se objeta para el destino “Vialidad y transporte”, incluido en el uso Actividades Productivas e Infraestructura, y el destino “Residencial (turismo)”, incorporados en el uso Residencial.

6. En lo relativo a la Memoria Explicativa se observan discrepancias entre lo consignado en ese documento y lo prescrito en la OL, por cuanto en la primera se omiten las zonas ZE-4, ZRI, ZRP y ZRQ.

Además, la OL señala la “ZONA ÁREAS VERDES COMUNALES ZAVC”, en circunstancias que la referida memoria la indica como “ZAV Zona Áreas Verdes”.

7. Sobre el procedimiento de aprobación del PRC en estudio, no se aprecia que se hubiese examinado la procedencia de efectuar la consulta indígena, de conformidad con lo dispuesto en artículo 13 del Reglamento que regula el procedimiento de consulta indígena, aprobado por el decreto N° 66, de 2013, del Ministerio de Desarrollo Social (aplica dictámenes N°s. 25.744 y N° 10.365, ambos de 2017, de este origen).

No existen los antecedentes que permitan verificar que el instrumento de planificación territorial que se viene sancionando se ajuste a la declaración de impacto ambiental y la correspondiente resolución de calificación ambiental, que datan de los años 2003 y 2004, respectivamente. 

Además, el numeral 7 del teniendo presente y el resuelvo N° 1, al señalar los documentos que conforman el PRC, se apartan de los términos del artículo 42 de la LGUC, y del artículo 2.1.10. de la OGUC, por cuanto se omite el Estudio de Factibilidad (aplica dictamen N° 11.101, de 2010, de este Organismo de Control).

Finalmente, se debe observar que no se adjunta documentación que dé cuenta de la fecha de recepción del PRC para su aprobación por parte del correspondiente Consejo Regional, para efectos de verificar si se pronunció dentro del plazo de sesenta días que prevé el artículo 36, letra c), de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (aplica el dictamen N° 18.489, de 2017, de esta Sede de Control).

8. En lo meramente formal, es del caso observar que en el visto N° 2 y en el teniendo presente N° 1, del instrumento analizado, se citan disposiciones y un párrafo que corresponden a la regulación de la planificación urbana de nivel intercomunal, y en el N° 5 del segundo apartado, la referencia a los dictámenes N°s 23.212 y 25.866, ambos de 2011, no guarda relación con el instrumento de planificación territorial que se aprueba. 

Luego, no se adjunta el oficio N° 121, de 2017, de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva, referido en el teniendo presente N° 3, y en el numeral 7 del mismo apartado, de la antedicha resolución en estudio, se indica el plano “PRC-COCHRANE-1”, en vez de PRC-COCHRANE-1A.

El año del decreto con fuerza de ley N° 458 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, es 1975, y no como se consigna en el N° 2 de los vistos de la resolución de la especie. En el mismo número, en la referencia que se efectúa al “Decreto 47 que fija nuevo texto de la Ordenanza General de la Ley General de Urbanismo y Construcciones” se omite la fecha y Ministerio del cual emana. 

El artículo 9° de la OL cita tramos de las vías que difieren de aquellos contenidos en los planos correspondientes vgr., en tramos de las calles Serafín García, Patagonia, Francisco Bascur, Guillermo del Real, Vicente Previske, Cahucahues y Rosalía Gallardo  se indica  "Luis Báez", en circunstancias de que en el singularizado plano se individualiza como "Luis Báez B"; la calle Ruta 7 alude a “Prolongación Huemules” para definir su término, empero en el plano atingente se anota “Prolongación Los Huemules”; en la Calle Proyectada N°4 se cita “Prolongación Mirador” en tanto que en el plano corresponde a “Prolongación Mirador Poniente”; en la Calle Proyectada N° 13 se indica en un tramo “El Salto” no obstante que en el plano lo señala como “Río El Salto”; en la vía Río Chacabuco se anota Bernardo O’Higgins, en vez de “Av. Bernardo O’Higgins”, y en la calle Los Chilcos se refiere a “Coihues” y no a “Los Coihues”.

Lo propio acontece con la vía singularizada en la OL como “Dr. Steffens”, en circunstancias que el plano se indica como “Doctor Steffens”, y en el cuadro de límites del área urbana del artículo 3° de la OL la descripción del punto R Indica "Línea de aguas Río Cochrane ribera Sur” no obstante que corresponde a la ribera norte.

Luego, el resuelvo N° 3 se aparta del texto consignado en el artículo 2.1.11. de la OGUC al disponer el archivo del instrumento en la “División de Planificación y Desarrollo Regional”, y en el mismo resuelvo se ha omitido disponer el archivo respectivo del plan en la municipalidad correspondiente.

En diverso orden de ideas, es menester manifestar -tal como se ha indicado, entre otros, en los dictámenes N°s 54.034, de 2010, 23.212, de 2011, 18.674, de 2013, 64.659, de 2014, y 10.365, de 2017, de este Órgano Fiscalizador- que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, atendiendo precisamente a las diversas y reiteradas observaciones de que han sido objeto los planes reguladores sometidos al trámite de toma de razón, emitió el oficio N° 466, de 16 de septiembre de 2009 -dirigido a las Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo de todas las Regiones-, en el que instruye para que en la revisión de esos planes, ésas Secretarías Regionales den estricto cumplimiento a los criterios fijados en la jurisprudencia de esta Contraloría General, instrucciones que fueron reiteradas por el oficio N° 617, de 2010, del mismo origen.

En ese contexto, y en atención a que los pronunciamientos emitidos por esta Entidad Contralora son obligatorios y vinculantes para los servicios sometidos a su fiscalización, de modo que su inobservancia significa la infracción de los deberes funcionarios de los servidores involucrados, corresponde que la competente Secretaría Regional Ministerial de la aludida cartera de Estado, arbitre las providencias necesarias a efectos de que en lo sucesivo no se repita esta situación.
 
En mérito de lo expuesto, y habida cuenta de que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con la normativa y los criterios ya establecidos por esta Entidad de Control en la jurisprudencia administrativa, procede que esa Contraloría Regional represente la resolución N° 103, de 2017, del Gobierno Regional de Aysén -que se remite con sus antecedentes-, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este oficio.

Saluda atentamente a Ud.,


Osvaldo Vargas Zincke
Jefe División de Infraestructura y Regulación