Dictamen N° 28545

Texto del dictamen

N° 28.545                                          Fecha: 01-VIII-2017

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Claudio Baldessari Olivier, en representación de Inversiones C y F Ltda., requiriendo se certifique el silencio administrativo positivo contemplado en el artículo 64 de la ley N° 19.880, en el procedimiento de autorización de intervención en una zona típica, tramitada ante el Consejo de Monumentos Nacionales, debiendo entenderse, a su juicio, aprobada su presentación de fecha 19 de mayo de 2016, mediante la cual reingresó expediente con las correcciones solicitadas. 
Requerido de informe, el Consejo de Monumentos Nacionales (CMN) manifiesta que el recurrente le solicitó la aplicación del silencio positivo, el cual estima no correspondería por las razones que expone.
Sobre el particular, el artículo 29 de la ley N° 17.288 dispone que para “el efecto de mantener el carácter ambiental y propio de ciertas poblaciones o lugares donde existieren ruinas arqueológicas, o ruinas y edificios declarados Monumentos Históricos, el Consejo de Monumentos Nacionales podrá solicitar se declare de interés público la protección y conservación del aspecto típico y pintoresco de dichas poblaciones o lugares o de determinadas zonas de ellas”.
Enseguida, el artículo 30 del antedicho texto legal prescribe que la declaración aludida se hará por medio de decreto, y producirá, según su N° 1, los efectos de que “Para hacer construcciones nuevas en una zona declarada típica o pintoresca, o para ejecutar obras de reconstrucción o de mera conservación, se requerirá la autorización previa del Consejo de Monumentos Nacionales, la que solo se concederá cuando la obra guarde relación con el estilo arquitectónico general de dicha zona, de acuerdo a los proyectos presentados”.
Por su parte, el inciso primero del artículo 18 de la ley N° 19.880 establece que el procedimiento administrativo es una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal.
Además, el artículo 64 del último texto legal anotado regula la institución del silencio positivo, disponiendo que transcurrido el plazo legal para resolver acerca de una solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la Administración se pronuncie sobre ella, el interesado podrá denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que debía resolver el asunto, requiriéndole una decisión acerca de su solicitud, debiendo esta última otorgar recibo de la denuncia y elevar copia de ella a su superior jerárquico.
Los incisos segundo y tercero de la precitada norma preceptúan que si la autoridad que debía resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco días contados desde la recepción de la denuncia, la solicitud del interesado se entenderá aceptada, en cuyo caso este último podrá pedir que se certifique, sin más trámite, que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal.
Luego, es menester aclarar que, para que sea procedente la aplicación de la figura del silencio positivo es preciso que, a la fecha en que el recurrente materialice el reclamo por falta de decisión de la autoridad respectiva, el órgano requerido de pronunciamiento no la hubiere emitido aún (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 41.255, de 2008, 35.333, de 2009 y 16.250, de 2015). 
Al respecto, atendido los antecedentes acompañados al expediente administrativo, aparece que con fecha 24 de diciembre de 2015 se ingresó en el CMN un proyecto de intervención del inmueble ya singularizado (consistente en un edificio de tres pisos y dos plantas de subterráneos, con una superficie total edificada de 7.266 m2), el cual fue objeto de observaciones por parte del referido organismo técnico. Luego, las objeciones formuladas fueron contestadas a través de la presentación ingresada el 19 de mayo de 2016, la que fue analizada en sesión ordinaria de la mencionada entidad el 22 de junio de ese año, donde se acordó no autorizar la propuesta al no responder todas las observaciones.
Así, consta que el CMN se pronunció el 22 de junio de 2016, siendo la respuesta negativa contenida en el oficio N° 2.487, de 19 de julio, notificada por carta certificada despachada el 17 de agosto, y entregada el 1 de septiembre del mismo año, enviada a la arquitecta titular del proyecto, al domicilio indicado por esa profesional.
No obstante, ya adoptada la decisión por parte de la entidad competente, pero antes de su notificación, la arquitecta de la parte interesada ingresó una carta al CMN el 7 de julio de 2016, requiriendo el pronunciamiento definitivo del fondo de la petición realizada, dentro del plazo legal de cinco días, por cuanto desde el 19 de mayo habían transcurrido más de 20 días hábiles sin que exista una decisión, expresando que desde aquel momento el procedimiento estaba en situación de ser resuelto.
A continuación, con fecha 20 de julio de 2016, la aludida arquitecta presentó al CMN otra carta, reclamando que no había pronunciamiento alguno a su solicitud y requiriendo la certificación del artículo 64 de la citada ley N° 19.880. 
Ambas cartas fueron respondidas a través del oficio N° 3.165, de 6 de septiembre del anotado año, del CMN, rechazando las solicitudes, el cual fue objeto de un recurso de reposición respondido mediante el oficio N° 3.748, de 2016, del mencionado organismo.
De lo expuesto fluye que la solicitud de la parte interesada fue analizada en sesión del CMN y resuelta por ese órgano con fecha 22 de junio, y comunicada con posterioridad mediante el oficio N° 2.487, de 2016, ya mencionado, decidiendo dicho cuerpo colegiado no autorizar la intervención, por considerar que en los términos planteados aquella contraviene los valores que sustentan esa zona típica. 
Por lo tanto, atendido lo anteriormente expuesto, en el caso en examen no resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 64 de la ley N° 19.880, ya que no se cumplen los supuestos que dan lugar a la aplicación de esta norma, toda vez que el requerimiento de autorización formulado fue atendido por la entidad competente en la materia, con anterioridad al reclamo contenido en la aludida carta ingresada el 7 de julio de 2016, constando el pronunciamiento adoptado en el acta de la aludida sesión.
Sin perjuicio de lo anterior, es necesario señalar que el artículo 45 de la ley N° 19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos de los órganos de la Administración del Estado, manifiesta, en lo que interesa, que los actos administrativos de efectos individuales deberán ser notificados a los interesados conteniendo su texto íntegro, y para tal efecto su inciso segundo hace presente que “Las notificaciones deberán practicarse, a más tardar, en los cinco días siguientes a aquél en que ha quedado totalmente tramitado el acto administrativo.”.
En efecto, y en armonía con el criterio sostenido en los dictámenes N°s. 16.292 de 2005, y 17.388 de 2009, la notificación tiene por objeto poner en conocimiento del interesado la voluntad de la Administración contenida en el acto que se notifica. 
Al respecto, la práctica de esta diligencia una vez vencido el término legal puede traer aparejadas responsabilidades administrativas de parte de los funcionarios públicos encargados de efectuarla, por cuanto el artículo 23 de la ley N° 19.880 previene, en lo que importa, que los plazos establecidos en esta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de la Administración en la tramitación de los asuntos. 
Asimismo, cabe tener presente que las autoridades y funcionarios deben observar los principios de eficiencia y celeridad, consagrados en los artículos 3° y 7° de las leyes N°s. 18.575 y 19.880, respectivamente.
Finalmente, se estima necesario señalar que las decisiones del mencionado órgano colegiado deben ser sancionadas en la forma establecida en el inciso séptimo del artículo 3° de la ley N° 19.880, esto es, mediante resoluciones de la autoridad ejecutiva de la entidad correspondiente, lo que deberá tenerse en consideración en lo sucesivo.
Por lo anteriormente expuesto, el CMN deberá arbitrar las medidas pertinentes para ajustarse a los criterios previamente señalados y dar cumplimiento al ordenamiento jurídico vigente. 
Transcríbase al Consejo de Monumentos Nacionales.
Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República