Dictamen N° 19524

Texto del dictamen

N° 19.524                              Fecha: 30-V-2017

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Dirección General de Obras Públicas (DGOP), solicitando un pronunciamiento que determine el órgano de la Administración del Estado al que, en razón de su competencia, le corresponde asumir la titularidad del proyecto “Parque Fluvial Padre Renato Poblete”, cuya construcción fue licitada por la Dirección de Arquitectura del Ministerio de Obras Públicas (MOP), y que actualmente se encuentra en su etapa de operación.

Lo anterior se consulta, en especial, en relación con el cumplimiento que debe darse a las medidas contenidas en la resolución exenta N° 453, de 2011, de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región Metropolitana, que calificó ambientalmente favorable el aludido proyecto, presentado por medio de una declaración de impacto ambiental ingresada por la DGOP.

Expone la repartición recurrente, en lo esencial, que habida cuenta de que las labores de administración y mantención del parque son ejercidas por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), a través del Parque Metropolitano de Santiago (PMS), procede que la titularidad del proyecto -que actualmente figura a nombre de la sociedad Brotec Construcción Ltda., adjudicataria del contrato de construcción del parque de que se trata, en su etapa 2, correspondiente a obras civiles, arquitectura, paisajismo, iluminación y riego- sea traspasada a dicha cartera ministerial. 

Requerido sus informes, la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo y el Parque Metropolitano de Santiago expresan, en análogos términos y en lo medular, que la implementación de las medidas tendientes a dar cumplimiento a la referida resolución de calificación ambiental correspondería a la Dirección de Obras Hidráulicas (DOH), toda vez que el proyecto en comento fue sometido a evaluación ambiental en razón de que consideraba la intervención del cauce del río Mapocho y la construcción de un brazo lateral para formar una zona de aguas tranquilas por medio de obras hidráulicas, cuya operación y mantención sería de cargo de esa dirección.

Sobre el particular, y teniendo también en cuenta lo informado, a instancias de esta sede de control, por la Subsecretaría de Bienes Nacionales, la Fiscalía del MOP y el Servicio de Evaluación Ambiental, resulta relevante manifestar que el artículo 14 del decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997, del MOP -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 15.840 y del decreto con fuerza de ley N° 206, de 1960-, establece, en su letra l) y en lo pertinente, que al Director General de Obras Públicas le corresponde “El estudio, proyección, construcción y conservación de las obras de defensa de terrenos y poblaciones contra crecidas de corrientes de agua y regularización de las riberas y cauces de los ríos, lagunas y esteros, de acuerdo al procedimiento señalado en los artículos 91 al 101 inclusive de la presente ley”.

Cabe precisar que dichas funciones han sido delegadas al Director de Obras Hidráulicas por medio de la resolución N° 194, de 2000, de la DGOP.

Por su parte, es menester indicar que el Parque Metropolitano de Santiago se creó en virtud del artículo 81 de la ley N° 16.464 -que fusionó los servicios Cerro San Cristóbal y Jardín Zoológico-, y que conforme al artículo 5° transitorio del decreto ley N° 1.305, de 1975 -que Reestructura y Regionaliza el MINVU- el Servicio de Vivienda y Urbanización Metropolitano (SERVIU) asumió la calidad de administrador de dicho ente mientras se determinaban su dependencia, organización y régimen definitivo, como sucesor legal de la Corporación de Mejoramiento Urbano, y que en la actualidad estas facultades fueron delegadas por ese SERVIU -mediante sus resoluciones Nos 11, de 1976, y 1.072, de 1980-, al Director del PMS. 

Asimismo, es del caso apuntar que en la glosa 05 del presupuesto asignado al PMS por la ley N° 20.882 de Presupuestos del Sector Público para el año 2016, se contemplan fondos para financiar la mantención, entre otros parques ubicados en la Región Metropolitana, del Parque Renato Poblete.

Por otro lado, corresponde anotar que la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, prescribe, en su artículo 8°, inciso primero, que “Los proyectos o actividades señalados en el artículo 10 sólo podrán ejecutarse o modificarse previa evaluación de su impacto ambiental, de acuerdo a lo establecido en la presente ley”. 

En ese orden de ideas, la letra a) de dicho artículo 10 dispone que deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases, consistentes en “Acueductos, embalses o tranques y sifones que deban someterse a la autorización establecida en el artículo 294 del Código de Aguas, presas, drenaje, desecación, dragado, defensa o alteración, significativos, de cuerpos o cursos naturales de aguas”. 

A su vez, que el artículo 24 de la citada ley N° 19.300, prevé, en su inciso final, que “El titular del proyecto o actividad, durante la fase de construcción y ejecución del mismo, deberá someterse estrictamente al contenido de la resolución de calificación ambiental respectiva”.

Por último, es dable consignar que el artículo 163 del decreto N° 40, de 2012, del Ministerio del Medio Ambiente, que aprueba el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, indica que “Los titulares deberán informar de los cambios en la titularidad de dichos proyectos o actividades y/o de su representación, acompañando los antecedentes que acrediten dicha modificación, cuya vigencia no deberá exceder de seis meses. El Servicio comunicará los cambios a la Superintendencia”.

Establecido el marco normativo que antecede, cabe puntualizar que del análisis de los antecedentes adjuntos se aprecia que con fecha 17 de enero de 2012, los Ministerios de Obras Públicas, de Vivienda y Urbanismo y de Bienes Nacionales celebraron un convenio marco de colaboración para el diseño, construcción y equipamiento del singularizado parque.

La cláusula primera de tal convenio señala, en lo pertinente, que el proyecto “contempla la construcción de obras y equipamiento público que permitan el desarrollo de actividades de carácter cultural, recreacional y deportivo, como así mismo, la intervención del Río Mapocho, generando dos macro zonas: a) La primera ubicada en el cauce existente, consistente en una secuencia de presas inflables y ‘colapsables’, con áreas verdes en su ribera sur, y b) La segunda generada a partir de un desvío controlado del Río Mapocho, con el cual se obtiene un sector de aguas calmas rodeado de áreas verdes”. 

Por su parte, en la cláusula sexta de ese pacto se establece, en lo que interesa, que “la futura administración, operación y mantención del Parque, estará a cargo del Parque Metropolitano de Santiago, previa asignación de fondos identificados para tales fines en la ley de presupuesto y de las atribuciones necesarias para ello. Corresponderán a dicho organismo las labores propias de la mantención del parque, tales como aseo, ornato, mantención de áreas verdes u otras asimilables”. Añade esa estipulación, en su párrafo segundo, que “Dicha administración no incluirá las instalaciones de carácter hidráulico, tales como manejo de esclusas, compuertas u otras que se refieran al paso de aguas hacia o desde el parque, ni las instalaciones del mismo carácter que se realicen o encuentren en el lecho del Río, las que serán de cargo del MOP”.

Asimismo, ese convenio previene, en su cláusula séptima, N° 2, letra e), que será una obligación del MOP “Mantener y administrar las instalaciones hidráulicas del Parque, y aquellas de este carácter que se encuentren en el lecho del río, por medio de los recursos respectivos que año a año se otorgaren en la ley de presupuestos”.

Enseguida se advierte que el referido proyecto fue ingresado al sistema de evaluación de impacto ambiental por la DGOP, con fecha 16 de junio de 2011, a través de una declaración de impacto ambiental, la que consignó, en el punto 1.1.5 de su Capítulo 1, y en lo que concierne, que corresponde a uno de los proyectos señalados en el citado artículo 10, letra a), de la ley N° 19.300, toda vez que “consiste en una modificación del río Mapocho que moviliza una cantidad de material aproximada de 440.000 m3”.

Luego, consta que el proyecto de que se trata fue calificado ambientalmente favorable por medio de la aludida resolución exenta N° 453, de 2011, la que dispuso, en el punto 5 de su parte considerativa, que el titular del proyecto debía hacerse cargo de los impactos ambientales que se determinaron en ese acto, implementando diversas medidas, tanto durante la etapa de construcción como en la de operación, a fin de acreditar el cumplimiento de la normativa ambiental aplicable, en lo que atañe, relativas a las emisiones de ruido, a la calidad del agua, a la vialidad adyacente, al tratamiento de los residuos sólidos domésticos e industriales y a las obras de regularización y defensa de cauces naturales.

Finalmente, es dable apuntar que, una vez terminada la ejecución de las respectivas obras -correspondientes a la mencionada etapa 2-, la Dirección de Arquitectura del MOP efectuó la entrega material de ellas al PMS, “con el objeto de que esta repartición pública se encargue de su administración y operación, en especial su conservación, Mantención y Seguridad”, dejando constancia de que ello “no comprende las instalaciones de carácter hidráulico”, las que “serán de cargo del M.O.P., a través de la Dirección de Obras Hidráulicas”.

Pues bien, en el contexto reseñado, fluye que si bien la administración del mencionado parque, en la etapa de explotación del mismo, le corresponde al Parque Metropolitano de Santiago, esta no incluye la operación y mantención de las instalaciones hidráulicas, las cuales se vinculan con la función de regularización de las riberas y cauces de los ríos, que, conforme a la normativa citada, es de competencia de la DGOP, y está delegada en la DOH.

Siendo ello así, es menester tener presente lo prescrito en el artículo 5°, inciso segundo, de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en cuya virtud “Los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones”.

Asimismo, que esta sede de control ha manifestado que la referida coordinación constituye un deber jurídico -y no una mera recomendación- que el legislador impone a los entes públicos, con independencia del carácter autónomo, personificado o centralizado de que estén revestidos, para que estos la ejecuten en el estricto marco de la competencia que a cada uno le corresponde y que, en consecuencia, es un principio general que informa la organización administrativa (aplica, entre otros, el dictamen N° 41.574, de 2015, de este origen).

En consecuencia, y frente a la problemática planteada, no cabe sino concluir que los ministerios de Obras Públicas y de Vivienda y Urbanismo deberán adoptar las providencias tendientes a coordinar las actuaciones de sus servicios dependientes, a efectos de que estos den cabal y oportuno cumplimiento a sus respectivas obligaciones, vinculadas con el funcionamiento del mencionado parque.

En tales condiciones, teniendo presente que la referida resolución de calificación ambiental establece medidas que resultan exigibles tanto al PMS como a la DOH, y considerando las competencias que conforme al ordenamiento jurídico se les han asignado, esta sede de control no advierte impedimento para que ambas reparticiones compartan la titularidad del proyecto en su etapa de operación, lo que deberá ser gestionado en conformidad a lo previsto en la normativa reseñada.

Transcríbase a la Subsecretaría de Obras Públicas, a la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, a la Subsecretaría de Bienes Nacionales, a la Fiscalía del Ministerio de Obras Públicas, al Parque Metropolitano de Santiago y al Servicio de Evaluación Ambiental. 

Saluda atentamente a Ud., 


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República