Dictamen N° 10356

Texto del dictamen

N° 10.356                                   Fecha: 24-03-2017

Mediante el oficio de la suma, la Contraloría Regional de Valparaíso ha remitido a este Nivel Central, para su estudio, la resolución N° 105, de 2016, del Gobierno Regional de Valparaíso, que promulga la Actualización del Plan Regulador Comunal de Panquehue (PRC).

Al respecto, cumple esta División de Infraestructura y Regulación con efectuar las siguientes observaciones, atingentes a ese instrumento de planificación territorial:

1. En el artículo 3° de la Ordenanza Local (OL), se omite precisar que los cierros a que se alude son aquellos que enfrentan espacios públicos, acorde con lo prescrito en el artículo 2.5.1. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), contenida en el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Lo anterior, sin desmedro de señalar que tal norma urbanística debe establecerse por zona o subzona, según se preceptúa en el artículo 2.1.10. del mismo texto normativo (aplica los dictámenes N°s 82.520 y 89.751, ambos de 2015, de esta Contraloría General).

2. En el artículo 5° "Zonas No edificables", inciso primero, la definición que ahí se incluye corresponde a una materia que concierne a la OGUC y no al instrumento en examen (aplica dictamen N° 43.018, de 2016, de este origen).

Además, cabe apuntar que la letra a) del citado artículo 5°, al contemplar como usos de suelo permitido “Áreas Verdes que consideren vegetación y ornamentación de no más de 4m de altura", se aparta de lo dispuesto en el artículo 2.1.10., N° 3, letra e), de la OGUC, en orden a que un plan regulador puede establecer exigencias de esa naturaleza solo en áreas afectas a declaración de utilidad pública (aplica los dictámenes N°s 31.416, de 2009, y 43.018, de 2016, de esta Sede de Control).

Igualmente, es dable mencionar que en la letra c) del reseñado artículo 5°, se omite señalar la normativa que establece la zona no edificable que ahí se indica (aplica el criterio contenido en el dictamen N° 31.985, de 2015, de esta Entidad de Fiscalización). 

3. En relación a los cuadros incluidos en el Capítulo III “DESCRIPCIÓN DEL LÍMITE URBANO" de la OL, se advierten los reparos que a continuación se detallan:

a)	En la descripción del punto 1 de la localidad de Lo Campo, en el artículo 7° de la OL, no se señala a partir de qué elemento de la Ruta 60-CH -eje o línea oficial- ha de trazarse la paralela que se apunta. 

Luego, cabe observar que en los puntos 17, 18, 19 y 20, del mismo precepto, se anota el “Camino El Silo”, sin que el tramo de esa vía a partir del cual se describen estos puntos, se encuentre individualizado en el plano correspondiente

b)	 En la descripción de ciertos tramos se omite detallar la información que permita proyectarlos, limitándose a señalar que corresponden a una línea imaginaria -recta, curva, sinuosa, o sin definición- que une los puntos que se indican, v.gr., los tramos 1-2, 2-3, 4-5, 5-6, 6-7, 8-9, 11-12, 12-13, 13-14, 14-15, 15-16, 16-17 y 20-21, todos de la localidad de Lo Campo, en el artículo 7°; 3-4, 5-6, 6-7, 7-8, 8-9, 9-10, 10-11, 11-12, 13-14 y 14-1, todos del sector de El Mirador, en el artículo 8°; los tramos 1-2 a 5-6, 7-8 a 12-13, 14-15 a 49-50, y 51-52 a 54-1, todos de la localidad de Panquehue Centro, en el artículo 9°, y los tramos 1-2 a 8-9, 11-12 a 17-1, todos de la localidad de El Escorial, en el artículo 10°.

c) Existen diferencias entre las descripciones de puntos y tramos de los cuadros y lo graficado en los planos respectivos, v.gr., en la localidad de Lo Campo, en la definición del punto 1 se alude al eje del Camino Los Silos, empero que del plano PRC-LC-MI/Z se colige que se trata de la proyección al poniente del citado eje; en el tramo 1-2 se anota una línea recta, mientras que en el antedicho plano su trazado es curvo; en el punto 3 se alude al “Camino Vecinal Las Chancheras”, y en el plano atingente esa vía se denomina “Camino Las Chancheras”; en el punto 5 se alude a la paralela trazada a 60 metros al “sur” del eje de la Ruta 60 CH, en circunstancias que en el plano atingente esa paralela se dibuja al norte del eje citado; el tramo 19-20 se describe como línea “sinuosa”, no obstante que en el plano descrito se grafica quebrada; en el punto 12 se menciona la paralela trazada a 62 metros al “nor-oriente” de la proyección del eje de la Calle Julio Montt Salamanca, empero en el plano se trata de la paralela trazada al sur-oriente de la proyección del eje de la citada calle, en su tramo entre las vías La Concepción y Arturo Pérez Canto, y el punto 21, se describe en función de las paralelas trazadas a 48 y 127 metros de los ejes de las vías “Camino Las Chancheras” y “Camino El Silo”, respectivamente, en circunstancias que en el plano se trata de las paralelas trazadas a 48 y 127 metros de los ejes de las vías Camino Vecinal Los Silos y Camino Las Chancheras, respectivamente. 

Lo propio se observa, v.gr., en el artículo 9° de la OL -relativo a la localidad de Panquehue Centro-, toda vez que los tramos 1-2 y 4-5 se describen como una línea “recta” mientras que en el plano atingente a ese sector dichos tramos se dibujan como líneas quebradas; el punto 6 se define en función de la paralela trazada a 20 metros al “poniente” de la proyección del eje que indica, mientras que en el plano concerniente aquella se traza al oriente de la proyección del eje aludido; en los tramos 6-7 y 13-14 se omite señalar a qué parte del canal -eje o ribera- corresponden las líneas sinuosas aludidas; el punto 7 se define en función de la paralela trazada a 32 metros al “poniente” de la proyección del eje que menciona, en tanto que en el plano aludido se dibuja al oriente de esa proyección; los tramos 27-28 y 40-41 se definen como líneas rectas, mientras que en el plano pertinente estos se dibujan como una línea sinuosa y curva, respectivamente.

Del mismo modo, en el artículo 10°, referente a la localidad de El Escorial, los puntos 1, 2, 3 y 4 se singularizan en función del eje del “Camino del Río Norte”, empero en el plano respectivo se trazan en relación con el “Camino del Río Sur”.

d) Algunos tramos son definidos en función de situaciones de hecho inciertas y variables, como acontece con la referencia a “fondos de predios”. Tal es el caso, v.gr., de los tramos 3-4, 7-8, 9-10, 10-11, 17-18, 18-19, 19-20 y 21-1, todos de la localidad de Lo Campo; de los tramos 2-3, 4-5 y 12-13, todos de la localidad de El Mirador; del tramo 50-51 en la localidad de Panquehue Centro; y de los tramos 9-10 y 10-11, ambos de la localidad de El Escorial (aplica el dictamen N° 14.462, de 2014, de este origen). 

e) En la descripción de ciertos tramos se omite indicar si las líneas a que se alude son rectas, sinuosas o curvas, vgr., los tramos 7-8, 17-18, 18-19, todos de la localidad de Lo Campo; los tramos 4-5 y 12-13, ambos de la localidad de El Mirador; y los tramos 22-23, 45-46, 47-48 y 50-51, todos de la localidad de Panquehue Centro (aplica el dictamen N° 89.751, de 2015, de esta Contraloría General).

f) En la definición de puntos de algunas localidades se hace mención a longitudes o distancias distintas a las graficadas en los planos, v.gr., en la segunda paralela descrita en los puntos 8, 9, 10 y 14, todos de la localidad de Lo Campo; en la segunda paralela del punto 1 de la localidad de El Mirador; en la segunda paralela del punto 12 de la localidad de Panquehue Centro; y, en la segunda paralela del punto 1 de la localidad de El Escorial.

g) Asimismo, es dable consignar que de acuerdo con lo graficado en los planos respectivos, en la descripción de algunos tramos faltan puntos intermedios por describir como acontece en los tramos 19-20 y 21-1, ambos de la localidad de Lo Campo y 6 -7 y 10 -11, ambos de la localidad de El Escorial.

h) En el cuadro del artículo 8° de la OL, sobre la localidad de El Mirador, se omite la nominación y la descripción del tramo 1-2.

i) En la tabla del artículo 9° de la OL, correspondiente a la localidad de Panquehue Centro, se advierte que la descripción de la coordenada “Y” del punto 6 resulta ininteligible.

4. En el artículo 13 de la OL, que establece las normas urbanísticas aplicables a las zonas que indica, es dable apuntar que la superficie predial mínima debe fijarse en relación a la zona o subzona de que se trate, y no en función de los usos de suelo, como acontece respecto de las zonas ZC1, ZC2, ZCC, ZH1, ZH2, ZH3 y ZI (aplica el criterio contenido en el dictamen N° 43.602, de 2015, de este Organismo Contralor).

Enseguida, cabe anotar que en el mismo artículo, se omite establecer las normas urbanísticas aplicables a la Zona de Área Verde/Espacio Público -ZAV- que se dispone. 

Por su parte, es menester consignar que no se aprecia el sentido de incluir, en el citado artículo 13, la Zona de Área Verde Especial -ZAVE-, pues esta no se grafica en ninguno de los planos del PRC en análisis.

Luego, no se advierte el sustento normativo para el ancho de la franja que se dispone en la zona ZNE1. A su vez, es procedente mencionar que respecto de la aludida zona -así como en las zonas ZNE2 y ZNE3- se realizan declaraciones que exceden el ámbito de competencia del PRC que se analiza. 

Finalmente, es dable señalar, en cuanto a lo regulado acerca de la zona ARN-I “Área de Riesgo Natural de Inundación”, que al incorporar una reseña descriptiva de los lugares en que se presenta se refiere a una materia propia de la Memoria Explicativa (aplica el dictamen N° 43.602, de 2015, de este Ente de Fiscalización).

5. En lo concerniente al cuadro de dotación mínima de estacionamientos del artículo 14 de la OL, es necesario indicar en cuanto al uso de suelo residencial, que las “Viviendas individuales”, los “Edificios Colectivos” o la “Vivienda social” no corresponden a un destino sino a un tipo o especie de edificación; que la exigencia de estacionamientos para "Edificios colectivos destinados a vivienda social" contraviene el artículo 8° de la ley N° 19.537, sobre Copropiedad Inmobiliaria, y que no se precisa la forma de cálculo del parámetro “camas” y “recinto” a que se alude en los destinos de los apartados “alojamiento” y “comercio minorista”, respectivamente (aplica los dictámenes N°s 32.310, de 2015 y 43.018, de 2016, de este origen).

6. El reconocimiento como bienes nacionales de uso público de las vías existentes que indica, efectuado en el inciso primero del artículo 16 de la OL, excede las atribuciones de los planes reguladores comunales.

Luego, en cuanto a los cuadros, contenidos en el mismo artículo, cabe anotar que:

a) No procede determinar los tramos de vías en función de “fin de pasaje” o “fin de calle”, como acontece, v.gr., en la vía Paula Jaraquemada -ID 13- del cuadro correspondiente a la localidad de Lo Campo; y en Pasaje 3, Pasaje 2, Pasaje 1, El Peral, Pasaje 5, Pasaje 6 -en el ID 19, 20, 21, 22, 27 y 34, respectivamente-, todos de la localidad de Panquehue Centro. Lo propio se observa respecto de la definición del tramo del “Psje Troncal - Villa Colunquen” -ID 37- como “Entre fin calle oriente y fin calle poniente”, también de Panquehue Centro.

b) Se advierten diferencias entre las descripciones de tramos de vías y lo graficado en los planos respectivos, v.gr., en el cuadro atingente a la localidad de Lo Campo, la vía “Variante Lo Campo”   -ID 17- se define entre las vías “Ruta 60 CH” y “Ruta 60 CH”, mientras que en el plano respectivo dicha vía se grafica entre la Ruta 60 CH y el límite urbano surponiente; en el cuadro de vialidad estructurante de la localidad de Panquehue Centro, la vía “Pasaje Ferrocarril” -ID 8- define su tramo en función del “Pasaje Ferrocarriles”, en circunstancias que en el plano atingente se dibuja a partir de la “Calle Ferrocarriles”; en la misma localidad el “Pasaje 8” -ID 31- se describe entre “Pasaje 2” y Pasaje 3”, en tanto que en el plano correspondiente esa vía se dibuja desde el “Pasaje 2” hasta “Las Chilcas”; en la referida localidad el “Pasaje 4” -ID 33- se define entre las vías “Pasaje 8” y “Pasaje 12”, en circunstancias que en el plano respectivo se grafica desde el “Pasaje 5” hasta el “Pasaje 7”, y en la tabla atingente a la localidad de Panquehue Centro se propone la vía “Camino Vecinal” -ID 61-, con 11 metros de ancho entre líneas oficiales, en circunstancias que en el plano de vialidad correspondiente a ese sector, solo se incluye una de las líneas oficiales de esa vía al interior del límite urbano.

c) En la enunciación de los tramos de algunas vías se alude a longitudes distintas a las graficadas en los planos, v.gr., en la localidad de Panquehue Centro, los tramos de las vías existentes “Olegario Contreras” -ID 6- y “Pasaje Ferrocarril” -ID 8-, y las vías propuestas “Calle Los Aromos Nueva” -ID 7-, y “Las Chilcas Nueva” -ID 10-.

d) En el cuadro de la vialidad propuesta para la localidad de Panquehue Centro, en la vía “Camino a lo Blanco” no se indica la medida del ensanche hacia los costados de la vía, y, por ende, no se identifican las franjas afectas a utilidad pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.3.1. de la OGUC.

7. En la tabla contenida en el artículo 18, sobre vialidad estructurante intercomunal, se describe un tramo de la Ruta 60 CH aludiendo a los límites urbanos sur y oriente, sin señalar a qué localidades pertenecen dichos límites.

8. A continuación, es preciso reparar que en la OL y en los planos del PRC en examen, no se incluyen inmuebles de conservación histórica, en circunstancias que en la resolución exenta N° 13, de 2011, de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Valparaíso -que califica ambientalmente el plan regulador-, se alude a los inmuebles de conservación histórica “Molino de Lo Campo”, “Casas y bodegas de Viña Sánchez de Loria” y “antiguo correo de San Roque, y en la Memoria Explicativa se contiene, en las pertinentes fichas de su acápite 11.3.2., la fundamentación de su declaratoria.

9. Asimismo, cumple con hacer presente que el contenido de los cuadros de normas urbanísticas de algunas zonas, del artículo 13 de la OL, difiere de las tablas correspondientes de la citada resolución de calificación ambiental.

En tales condiciones, y considerando que dichas discordancias se producen, entre otras materias, en relación a la densidad bruta máxima, el instrumento de planificación territorial en examen tendría que someterse a lo indicado en los artículos 7° bis y siguientes de la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, relativos al procedimiento de evaluación ambiental estratégica (aplica el dictamen                  N° 33.626, de 2015, de este origen).

10. En relación con los Planos, se advierten los siguientes reparos:

a) Las siglas de los planos concernientes a Zonificación y Vialidad del Sector Panquehue Central “PRC-ES/Z” y “PRC-ES/V”, no coinciden con las señaladas en el artículo 1° de la OL.

b) En la simbología de los planos de zonificación, el límite comunal se define con una línea de color rojo, identificándose con la utilizada para definir algunos ejes de las vías; el achurado de color verde de la zona ZR3 no coincide con el usado en las láminas para graficarla; al interior de los límites urbanos, las vías se dibujan con una línea de color verde que no se consigna en la respectiva simbología y, no se indica la medida de los anchos de las franjas correspondientes a las zonas ZR1, ZR2 y ZR3.

c) En el plano de zonificación de los sectores Lo Campo - El Mirador, se omite graficar la zona ZR3 en el sector de El Mirador.

d) En el plano de zonificación de Panquehue Centro algunos ejes de vías se dibujan con una línea de color violeta, la que no se consigna en la respectiva simbología; en el extremo inferior izquierdo de la lámina se incluye una zona ZI que no se considera en la simbología concerniente. 

e) En la simbología del plano de zonificación de los sectores Escorial - El Peñon se omite incluir la zona “ZIS” que se dibuja en la lámina.

f) En la simbología de los planos de vialidad, no se advierte el sentido de incluir “acera” y “acera proyectada” -pues lo que corresponde definir son las líneas oficiales existente y proyectadas-; los colores de las líneas destinadas a las vías troncal, colectora, colectora apertura y ensanche no se distinguen entre sí; tampoco se diferencian los colores de las líneas asignadas a vías local y pasaje, y el color negro establecido para el límite urbano difiere del rojo utilizado en las láminas.

g) Finalmente, cabe advertir que los anotados instrumentos no se encuentran debidamente georreferenciados -puesto que no se indica el huso, ni el sistema de coordenadas, ni se consigna la totalidad de los dígitos de estas-, de modo que se apartan de lo previsto en el artículo 2.1.4., inciso cuarto, de la OGUC (aplica el dictamen N° 83.151, de 2014, de esta Sede de Control). 

Además, no están firmados por el arquitecto director del estudio -contraviniendo lo dispuesto en el artículo 2.1.10. de la OGUC-, ni por el Asesor Urbanista, sin que se aporte antecedente alguno que permita justificar dicha situación (aplica dictamen N° 34.008, de 2013, de esta Contraloría General).

11. Acerca del Estudio de Factibilidad Sanitaria que se acompaña, no aparece que este se hubiere elaborado previa consulta a la pertinente empresa de servicios sanitarios, como lo exige el artículo 42, letra b), de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), sancionada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del antes anotado ministerio (aplica el dictamen N° 80.119, de 2016, de este origen).

12. Los estudios que se acompañan no se encuentran suscritos por los profesionales especialistas que los hubieren elaborado, según previene el último inciso del artículo 2.1.10. de la OGUC (aplica dictamen N° 64.423, de 2014, de esta Sede de Control).
	
13. 	En lo que respecta al procedimiento de elaboración y aprobación del instrumento en examen, es menester observar que no se ha acreditado el cumplimiento del trámite previsto en el inciso quinto del artículo 2.1.11. de la OGUC, respecto de que se haya notificado a los interesados, las respuestas de los acuerdos del Concejo a las objeciones planteadas (aplica dictamen N° 89.751, de 2015, de este origen).

Enseguida, en lo meramente formal, cabe hacer presente que en los apartados “visto” y “considerando” de la resolución en examen, según corresponda, se omite señalar el año de promulgación de la LGUC y de la OGUC, los documentos que dan cuenta del procedimiento de aprobación del plan de que se trata y la enunciada resolución exenta N° 13, de 2011.

Asimismo, que en la letra a) del artículo 5° de la OL el vocablo correcto es  “Superintendencia” y no como allí se indica, y que en la letra b), del mismo precepto, el número del decreto con fuerza de ley que se nombra es “1.122”, en lugar de “122”; que el contenido del cuadro del artículo 7° difiere de lo graficado en el plano respectivo, v.gr., en el punto 5 se alude a la “Calle” Paula Jaraquemada, en vez de “camino” Paula Jaraquemada; en los puntos 8, 9, 10 y 12 se menciona la calle “Julio Montt Salamanca”, en vez de “Julio Montt”; en los puntos 17, 18, 19 y 20, se anota el “Camino El Silo”, en vez de “Camino Vecinal Los Silos”; en los puntos 15, 16 y 17 se refiere a la “Calle Don Quico”, en vez de “Calle Nueva Don Quico”; en el punto 20 se apunta la “Calle La Cabaña Oriente” en lugar de la “Calle Cabaña Oriente”; los puntos 38, 39 y 40 se describen en función del eje de la calle “Las Chilcas”, en lugar de “Las Chilcas Nueva”; en los puntos 45 a 48 se alude a la calle Ferrocarriles “Nuevo” en vez de Ferrocarriles “Nuevos”.

Además, que en el artículo 11 de la OL se omite indicar a continuación de la palabra artículo el número “1°”; que en el citado artículo 11 se alude al Plan Regulador de “Panqueque” en lugar de “Panquehue”; que en el artículo 13, la denominación de las zonas ZH1, ZECC, ZI, ZNE1, ZNE2, ZNE3 y ARN-RM, difiere de la consignada en el cuadro contenido en el artículo 12; que en los respectivos cuadros del antedicho artículo 13, la norma urbanística corresponde a "antejardín" y no a "antejardín mínimo" como allí se indica; que en el artículo 15 “Tipos de Vialidades Estructurantes” no resulta pertinente señalar que las vías troncales forman parte de la vialidad de esta comuna pues su definición es una materia ajena al ámbito de competencia de este nivel de planificación territorial; que en las tablas del artículo 16 se omite indicar cuales corresponden a vialidades existentes; que los números de los ID tales cuadros no son correlativos, y que en el título de la primera tabla del singularizado precepto se consigna “LOS CAMPO” en vez de “LO CAMPO”.

También, que el contenido de los cuadros del artículo 16 aludido difiere de lo graficado en los planos respectivos, v.gr., en el cuadro relativo a la vialidad estructurante de la localidad de Lo Campo, en el nombre de la vía del ID 1 y en los tramos de las vías “Javiera Carrera” -ID 5-, “Violeta Parra” -ID 6- y “Ema Lobos Reyes” -ID 7- se alude al “Camino La Chanchera” en vez de “Camino Las Chancheras”; en la tabla concerniente a la vialidad estructurante de la localidad de Panquehue Centro, en el nombre de la vía del ID 49 se alude al Pasaje “El Canelo”, en lugar de “Los Canelos” y en la ID 58 se anota la Calle Palayanke, en vez de Pala Yankee; en el cuadro correspondiente a la vialidad propuesta de la localidad de Panquehue Centro, en el ID 4 se alude a la calle Ferrocarriles “Nuevo” en vez de Ferrocarriles “Nuevos”, y en el ID 9 a “Calle Don Quico” en vez de “Calle Don Quico Nueva”, finalmente, en la tabla atingente a la localidad de El Escorial, la primera vía se denomina “Camino Viejo Escorial” en lugar de “Camino Viejo El Escorial”.

Por último, que en el cuadro del artículo 18 sobre vialidad estructurante intercomunal no se enuncian los contenidos de las columnas que lo conforman ni se indica el significado de la expresión “20 E”. 

Finalmente, es dable puntualizar que la indicada resolución, así como el plano de la misma, se adjuntan en dos y tres versiones originales, respectivamente, de modo que, por una parte, deben adoptarse las medidas correspondientes y cotejar, esa sede regional, que los textos coincidan exactamente, sin perjuicio de que dichos instrumentos han de emitirse en un único documento original (aplica el dictamen N° 80.119, de 2016, de este origen).

En mérito de lo expuesto, y haciendo presente que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con los criterios ya establecidos por este Organismo de Control en la antes individualizada jurisprudencia, procede que esa Contraloría Regional represente la resolución N° 105, de 2016, del Gobierno Regional de Valparaíso -que se remite con sus antecedentes-, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este oficio.

Saluda atentamente a Ud.,


Osvaldo Vargas Zincke
Jefe División de Infraestructura y Regulación