Dictamen N° 77856

Texto del dictamen

N° 77.856         Fecha: 21-X-2016

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Ministerio del Medio Ambiente solicitando un pronunciamiento que determine si en el marco del procedimiento de declaración de un santuario de la naturaleza, cuando comprende uno o más predios privados, se requiere contar con el consentimiento de sus propietarios o consultarlos al efecto y, si la falta de dicha anuencia constituye una privación a los atributos o facultades esenciales del dominio. Lo anterior, por cuanto ha recibido una solicitud presentada por la Fundación Eladio Sobrino para declarar santuario de la naturaleza a la Quebrada de Córdova, sin que se hayan podido identificar a todos los propietarios de los correspondientes terrenos. 
A su turno, don Enrique Marmentini Sobrino, a nombre de la Fundación Eladio Sobrino, consulta sobre la misma materia, ya que el pertinente procedimiento iniciado en la especie para obtener la mencionada declaración se encuentra aún pendiente.
Requeridos de informe, se tuvo a la vista lo manifestado por el Consejo de Monumentos Nacionales, el Ministerio de Educación, la Subsecretaría del Medio Ambiente, la Intendencia de la Región de Valparaíso y las municipalidades de El Tabo y El Quisco.
Sobre el particular, el artículo 1° de la ley N° 17.288 dispone que son monumentos nacionales y quedan bajo la tuición y protección del Estado, entre otros, los santuarios de la naturaleza.
Luego, en conformidad al N° 1 de su artículo 6°, compete al Consejo de Monumentos Nacionales pronunciarse sobre la conveniencia de efectuar la declaración de un monumento nacional, como asimismo “solicitar de la autoridad competente la dictación del decreto supremo correspondiente”.
A su vez, en su artículo 31, inciso primero, define los santuarios de la naturaleza, como aquellos sitios terrestres o marinos que ofrezcan posibilidades especiales para estudios e investigaciones geológicas, paleontológicas, zoológicas, botánicas o de ecología, o que posean formaciones naturales, cuyas conservaciones sea de interés para la ciencia o para el Estado.
Los incisos segundo y tercero señalan que dichos sitios quedarán bajo la custodia del Ministerio del Medio Ambiente y que no se podrá iniciar en ellos trabajos de construcción o excavación, ni desarrollar actividades como pesca, caza, explotación rural o cualquiera otra actividad que pudiera alterar su estado natural, sin la autorización previa del “Servicio”. Cabe precisar que el organismo a que se refiere la norma es el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, sin perjuicio de que la potestad para otorgar el aludido permiso la tiene actualmente el Consejo de Monumentos Nacionales, mientras aquél no exista (aplica dictamen N° 26.190, de 2012).
A continuación, el inciso cuarto dispone que si estos sitios estuvieren situados en terrenos particulares, sus dueños deberán velar por su debida protección, denunciando ante el servicio los daños a que se refiere, en tanto que el inciso quinto establece que la declaración de santuario de la naturaleza deberá contar siempre con informe previo del Consejo de Monumentos Nacionales.
A su vez, la letra b) del artículo 70 de la ley N° 19.300 otorga especialmente al Ministerio del Medio Ambiente la atribución de proponer las políticas, planes, programas, normas y supervigilar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado, que incluye, entre otros, a los santuarios de la naturaleza, y supervisar el manejo de las áreas protegidas de propiedad privada.
Enseguida, el artículo 71 de la ley citada precedentemente, luego de crear el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, establece entre sus funciones y atribuciones, en la letra c), la de proponer al Presidente de la República la creación de las Áreas Protegidas del Estado, incluyendo, en lo que interesa, los santuarios de la naturaleza.
De las anotadas normas se aprecia que al no establecerse limitaciones en cuanto a la titularidad del predio que se vería afectado con la declaración en análisis, ésta puede recaer sobre un terreno privado.
Además, en concordancia con lo señalado en el dictamen N° 2.811, de 2015, se colige que el ordenamiento sólo contempló como requisitos del procedimiento correspondiente, el informe previo del Consejo de Monumentos Nacionales, la propuesta de creación que hace el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad al Presidente de la República y la dictación de un decreto supremo del Ministerio del Medio Ambiente que declare este tipo de santuario.
Como se puede advertir, la normativa que regula la declaratoria de que se trata, no prevé como una de las exigencias para la declaración de un santuario de la naturaleza la anuencia del o los titulares de dominio del o los inmuebles respectivos, de manera tal que no es necesario contar con su consentimiento, no obstando su omisión a la validez de la misma (aplica criterio contenido en el dictamen N° 77.490, de 2011).
Ahora bien, en la especie, de los antecedentes acompañados aparece que a la solicitud de declaración de santuario de la naturaleza de la Quebrada de Córdova se acompañaron cartas de apoyo de los alcaldes de las Municipalidades de El Tabo y El Quisco, del Intendente Regional de Valparaíso y cartas de consentimiento de 166 dueños de 25 propiedades privadas de las 36 incluidas en el polígono propuesto como área protegida. Según lo informado, no ha sido posible identificar a los demás propietarios ni obtener su autorización expresa.
En este contexto, y atendidas las consideraciones antes expuestas, cabe concluir que la falta de acreditación del consentimiento de la totalidad de los propietarios de los terrenos comprendidos en la respectiva solicitud, no constituye un obstáculo para la declaración de los mismos como santuario de la naturaleza, teniendo especialmente en cuenta la dificultad que concurriría, en la situación en análisis, para identificarlos a todos.
En todo caso, conforme con el artículo 48 de la ley N° 19.880, los actos como el de la especie deben ser publicados en el Diario Oficial, por lo que los propietarios de los terrenos que se incluyan en la declaratoria de santuario de la naturaleza tomarán conocimiento de esa manera de la decisión administrativa.
Sin perjuicio de lo anterior, es necesario hacer presente que el artículo 39 de la ley N° 19.880 dispone, en sus incisos primero y segundo, que el órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá ordenar un período de información pública, para cuyo efecto se anunciará en un diario de circulación nacional, a fin de que cualquier persona pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se indique. 
Agrega el inciso tercero, en lo pertinente, que el anuncio determinará el plazo para formular observaciones, el que en ningún caso podrá ser inferior a diez días y que la falta de actuación en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.
En este sentido es pertinente indicar que, en la situación de que se trata, se publicaron insertos en diarios de circulación nacional y provincial a fin de informar de la correspondiente solicitud a quienes tuvieren interés en ello, ajustándose a lo anotado anteriormente.
Finalmente, en relación con las restricciones que la declaración de santuario de la naturaleza conlleva para el dueño del terreno respectivo, es menester señalar que el artículo 19, N° 24, de la Constitución Política de la República, dispone que sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social, debiendo precisar que ésta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental.
Así, en virtud de esa norma constitucional, el legislador ha establecido ciertas limitaciones y obligaciones para los propietarios de predios privados que sean declarados santuario de la naturaleza con la finalidad de conservar el patrimonio ambiental. 
Transcríbase a la Fundación Eladio Sobrino, al Ministerio de Educación, al Consejo de Monumentos Nacionales, al Intendente de la Región de Valparaíso y a las municipalidades de El Tabo y El Quisco. 
Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República