Dictamen N° 75745

Texto del dictamen

N° 75.745          Fecha: 14-X-2016
Se han dirigido a esta Contraloría General las señoras María Nora González Jaraquemada y Valentina Durán Medina, en representación de los vecinos de las comunas de Lo Espejo y El Bosque que individualizan, solicitando un pronunciamiento acerca de la dilación de la Superintendencia del Medio Ambiente -SMA- en la investigación de las infracciones denunciadas por aquéllas en relación con el proyecto “Mejoramiento Integral de la Infraestructura Ferroviaria Tramo: Santiago-Rancagua”, de la Empresa de Ferrocarriles del Estado -EFE-.
Señalan, en síntesis, que en los meses de abril y mayo de 2014 presentaron dos denuncias ante la SMA, la primera por incumplimiento de la resolución exenta N° 373, de 2013, del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, que calificó ambientalmente el indicado proyecto, y la segunda por infracción al artículo 11 bis de la ley N° 19.300, por el fraccionamiento del mismo; ante lo cual esa superintendencia inició una investigación, sin que hasta la fecha de su presentación se haya pronunciado en definitiva sobre esas situaciones.
Lo anterior, concluyen las interesadas, constituye una obstrucción al acceso a la justicia ambiental de sus representados, quienes se han visto afectados por una serie de inconvenientes y perjuicios derivados del desarrollo irregular del proyecto en comento.
Por su parte, el Consejo Regional Metropolitano de Santiago ha hecho presente a este Organismo de Control la excesiva demora de la SMA en la investigación de los hechos denunciados por las peticionarias.
Requerida al respecto, la SMA ha manifestado que con ocasión de las referidas denuncias -y de otra formulada en el año 2013 por los municipios que indica- inició una investigación sobre la materia, informando de ello a las apoderadas de las mismas en los meses de julio y septiembre de 2014. Agrega que en el mes de enero de 2015 se dispuso la inspección de la ejecución del proyecto, la que se realizó en julio siguiente.
Asimismo, da cuenta que, a raíz de la interposición de reclamos judiciales por parte de las peticionarias en contra del Servicio de Evaluación Ambiental -SEA-, en relación con la legalidad de la citada resolución de calificación ambiental y el eventual fraccionamiento del mencionado proyecto, el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago dictó, con fecha 18 de febrero de 2016, la respectiva sentencia, en contra de la cual se presentaron recursos de casación en la forma y fondo y de queja, los que se encuentran actualmente pendientes. 
Por último, la SMA señala que, en el mes de enero de 2016, previa opinión de EFE, emitió el informe de fiscalización ambiental N° 2.205, precisando que su División de Sanción y Cumplimiento, a la fecha del informe, se encontraba analizando ese documento, junto con los antecedentes entregados por las denunciantes y el titular del proyecto, a fin de determinar “si los hechos denunciados son o no constitutivos de infracción” y “el estado de las causas judiciales vinculadas al proyecto ‘Mejoramiento Integral’, para determinar si lo resuelto en sede judicial tiene incidencia con respecto a las denuncias por incumplimientos a la RCA y fraccionamiento presentadas a esta Superintendencia”.
A su vez, el SEA indicó, en lo pertinente, que el fraccionamiento del proyecto es una materia de competencia de la SMA, en tanto que el conocimiento de la citada resolución exenta N° 373, de 2013, sería un asunto litigioso.
Por su parte, concedido traslado a EFE, ésta requiere que este Organismo de Control se abstenga de pronunciarse sobre las peticiones de las recurrentes, en conformidad con el inciso tercero del artículo 6° de la ley N° 10.336, ya que estima que el asunto de que se trata está sometido al conocimiento de los tribunales de justicia.
Como cuestión previa, en relación con las acciones judiciales que, de acuerdo con los antecedentes tenidos a la vista, dedujeron las recurrentes, cabe precisar que lo discutido en sede jurisdiccional es la legalidad de determinadas actuaciones del Servicio de Evaluación Ambiental. 
En este entendido, esta Entidad de Control no está impedida, al tenor de lo dispuesto en el aludido artículo 6°, inciso tercero, de la ley N° 10.336, de intervenir en relación con la materia sometida a su consideración, relativa a una eventual dilación de la SMA para ejercer sus atribuciones fiscalizadoras.
Precisado lo anterior, cabe anotar que, de acuerdo con el artículo 2° de la ley orgánica de la referida superintendencia -aprobada por el artículo segundo de la ley N° 20.417-, ésta tiene por objeto ejecutar, organizar y coordinar el seguimiento y fiscalización, en lo que interesa, de las resoluciones de calificación ambiental.
En específico, a esa entidad, con arreglo a la letra a) del artículo 3° de la citada ley, le corresponde fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas, condiciones y medidas establecidas en dichas resoluciones, sobre la base de las inspecciones controles, mediciones y análisis que se realicen, conforme a lo establecido en esa ley.
Luego, para llevar a cabo esa función, las letras d), e), g) y h), del mismo precepto, facultan a la SMA, en las condiciones que indican, para requerir datos o informaciones de los sujetos fiscalizados; examinar y procesar esos antecedentes; suspender transitoriamente las autorizaciones de funcionamiento contenidas en las resoluciones de calificación ambiental o adoptar otras medidas urgentes y transitorias para el resguardo del medio ambiente, cuando la ejecución u operación de un proyecto o actividad genere un daño grave e inminente para el mismo como consecuencia del incumplimiento grave de esas normas, o se produzcan los efectos que se enuncian.
A su turno, acorde a lo dispuesto en el artículo 35, letra a), y 47 y siguientes del citado texto legal, la SMA tiene atribuciones sancionadoras en aquellos casos de incumplimiento de las condiciones, normas y medidas establecidas en las resoluciones de calificación ambiental, previa sustanciación del correspondiente procedimiento administrativo.
Así, al tenor del citado artículo 47, inciso final, en caso de una denuncia, ésta puede originar “un procedimiento sancionatorio si a juicio de la Superintendencia está revestida de seriedad y tiene mérito suficiente. En caso contrario, se podrá disponer la realización de acciones de fiscalización sobre el presunto infractor y si ni siquiera existiere mérito para ello, se dispondrá el archivo de la misma por resolución fundada, notificando de ello al interesado”.  
En este contexto normativo, se advierte que, ante una denuncia interpuesta ante la SMA, ésta tiene cierto margen de acción para definir si desarrolla o no determinadas actividades fiscalizadoras, como asimismo para discernir si da o no inicio a un procedimiento sancionatorio, decisión que, en todo caso, debe ser motivada (aplica dictamen N° 4.547, de 2015).
Luego, es necesario indicar que si bien la normativa que regula la materia no contempla un determinado término para decidir el inicio de un procedimiento sancionatorio, dicha entidad no puede desconocer los principios que rigen el actuar de la Administración ni los efectos que su tardanza puede ocasionar.
En este sentido, es menester tener en cuenta que la SMA, en su calidad de órgano de la Administración del Estado, se encuentra en el deber de respetar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia y de accionar por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, procurando la simplificación y rapidez de los trámites, como también la agilidad y expedición de los procedimientos administrativos, todo ello en concordancia con lo establecido en los artículos 3°, inciso segundo, y 8° de la ley N° 18.575.
Además, cabe recordar que el artículo 37 de la ley orgánica de la SMA establece que las infracciones previstas en ese texto legal prescriben a los tres años de cometidas, plazo que se interrumpe con la notificación de la formulación de cargos por los hechos constitutivos de las mismas, de manera que el anotado servicio debe ejercer sus atribuciones de modo de evitar que las acciones destinadas a la persecución y sanción de dichas infracciones se extingan por prescripción.
Ahora bien, en la especie, según los antecedentes acompañados y lo expresado por la propia SMA, luego de haberse formulado las denuncias de que se trata en los meses de abril y mayo de 2014 -y existiendo otra del mes de julio de 2013-, ésta informó en julio de 2014 acerca del inicio de una investigación sobre el particular, realizándose un año después una actividad de inspección en la que participó esa entidad.
Asimismo, se advierte que se elaboró el correspondiente informe de fiscalización, el cual fue derivado en enero de 2016 a la División de Sanción y Cumplimiento de esa superintendencia; como también que, en el mes de julio de 2016, se formularon cargos en contra de EFE por las infracciones en que ésta habría incurrido en la ejecución del proyecto en comento. 
Cabe agregar que, en el marco del procedimiento sancionatorio iniciado y ante una solicitud de esa empresa, la SMA, mediante la resolución exenta N° 2/Rol N° D-039-2016, suspendió los plazos a los que se refiere la resolución de formulación de cargos, aludiendo en sus considerandos a los recursos judiciales que indica.
De lo anterior se puede colegir que entre la primera de las denuncias efectuadas y la formulación de los correspondientes cargos, transcurrieron tres años, lo que refleja una falta de celeridad en el ejercicio por parte de la SMA de sus diversas atribuciones fiscalizadoras y sancionatorias. 
No obstante, también es posible advertir que la tramitación judicial de asuntos directamente vinculados con la materia ha incidido en la tramitación del procedimiento sancionatorio iniciado.
En atención a lo expresado, cumple con señalar que ese servicio deberá adoptar las medidas que correspondan a fin de que el procedimiento de fiscalización de la especie se ajuste al principio conclusivo, contemplado en el artículo 8° de la ley N° 19.880, conforme al cual debe dar oportuna respuesta a los requerimientos que se le formulen.
Además, deberá informar a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General sobre los resultados del mencionado procedimiento sancionatorio.
Transcríbase a las interesadas, al Servicio de Evaluación Ambiental, a la Empresa de Ferrocarriles del Estado, al Consejo Regional Metropolitano de Santiago y a la Unidad de Seguimiento indicada precedentemente.
Saluda atentamente a Ud.,

Dorothy Pérez Gutiérrez
Contralor General de la República
Subrogante