Dictamen N° 61224

Texto del dictamen

N° 61.224       Fecha: 19-VIII-2016
La Comisión Especial Investigadora de la Cámara de Diputados, creada para el análisis del incendio ocurrido en enero de este año en el Relleno Sanitario Santa Marta, pide que se le informe sobre las competencias que, luego de la entrada en vigor de la ley N° 20.417, tienen tanto las secretarías regionales ministeriales de salud (SEREMIS o autoridad sanitaria), como la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), en materia de fiscalización del funcionamiento de los rellenos sanitarios.
Asimismo, solicita que se le remita copia de los dictámenes que esta Contraloría General ha emitido desde el año 2012, en relación con las atribuciones que caben a tales organismos en cuanto a la fiscalización de los incendios producidos al interior de tales rellenos.
Requeridos sus informes, manifestaron su parecer acerca de lo consultado los Ministerios del Medio Ambiente y de Salud, la Superintendencia del Medio Ambiente y la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana.
En cuanto a la consulta formulada, cabe señalar que el artículo 78 del Código Sanitario establece que el “Reglamento fijará las condiciones de saneamiento y seguridad relativas a la acumulación, selección, industrialización, comercio o disposición final de basuras y desperdicios”.
Luego, su artículo 79 previene que para proceder a la construcción, reparación, modificación y ampliación de cualquier planta de tratamiento de basuras y desperdicios de cualquier clase, será necesaria la aprobación previa del proyecto por la autoridad sanitaria.
A su vez, conforme al inciso primero del artículo 80 del referido código, compete a dicha superioridad   autorizar y “vigilar el funcionamiento de todo lugar destinado a la acumulación, selección, industrialización, comercio o disposición final de basuras y desperdicios de cualquier clase”.
En cumplimiento de lo ordenado por el citado artículo 78 del Código Sanitario y a fin de complementar tanto dicho precepto legal como los demás recién transcritos, se dictó el decreto N° 189, de 2005, del Ministerio de Salud, que aprueba el reglamento sobre condiciones sanitarias y de seguridad básicas en los rellenos sanitarios.
El artículo 4° de ese texto reglamentario define relleno sanitario como “instalación de eliminación de residuos sólidos en la cual se disponen residuos sólidos domiciliarios y asimilables, diseñada, construida y operada para minimizar molestias y riesgos para la salud y la seguridad de la población y daños para el medio ambiente, en la cual las basuras son compactadas en capas al mínimo volumen practicable y son cubiertas diariamente, cumpliendo con las disposiciones del presente reglamento”.
Del concepto antedicho, se deduce que la operación de un relleno sanitario tiene injerencias tanto desde el punto de vista sanitario como ambiental, de allí que ese cuerpo reglamentario prevea disposiciones vinculadas con ambos ámbitos.  
A su turno, el artículo 2° del mismo reglamento dispone -en concordancia con el artículo 80, inciso primero, del reseñado código- que corresponde “a las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud fiscalizar y controlar el cumplimiento de las disposiciones del presente reglamento y las del Código Sanitario en las mismas materias sin perjuicio de la legislación ambiental vigente”.
Lo anterior, también guarda armonía con en el N° 3 del artículo 4° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, que prescribe que la fiscalización de las disposiciones contenidas en el Código Sanitario y demás leyes y reglamentos complementarios y la sanción a su infracción, será efectuada por la secretaría regional ministerial de salud respectiva.
Así entonces, con arreglo a la preceptiva antes expuesta, compete a dichas secretarías regionales ministeriales fiscalizar y sancionar el incumplimiento de las normas del Código Sanitario y de su reglamento contenido en el mencionado decreto N° 189, de 2005. 
Enseguida, corresponde analizar la incidencia de la ley N° 20.417 en la materia, cuyo artículo segundo aprueba la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente.
Al respecto, es del caso señalar que conforme al artículo 2°, inciso primero, de la referida ley orgánica, la SMA tiene por objeto “ejecutar, organizar y coordinar” el seguimiento y fiscalización del cumplimiento de las resoluciones de calificación ambiental, de las medidas de los planes de prevención y/o de descontaminación, del contenido de las normas de calidad ambiental y de emisión, de los planes de manejo de la ley N° 19.300, cuando corresponda, y de todos aquellos otros instrumentos de carácter ambiental que determine la ley. 
Añade su inciso segundo que los organismos sectoriales que cumplan funciones de fiscalización ambiental, “conservarán sus competencias y potestades de fiscalización, en todas aquellas materias e instrumentos que no sean de competencia de la Superintendencia”.
Según se aprecia, la SMA tiene a su cargo la ejecución, organización y coordinación de la fiscalización de los instrumentos de gestión ambiental detallados en el inciso primero del citado artículo 2°, entre los cuales no se encuentra la regulación contemplada en el decreto N° 189, de 2005 del Ministerio de Salud. 
Por ende, después del inicio de la plena vigencia de la ley N° 20.417, las secretarías regionales ministeriales de salud conservan su facultad y deber de fiscalizar y sancionar el incumplimiento del referido texto que reglamenta el Código Sanitario.
A su turno, compete a la SMA organizar y coordinar la fiscalización de los instrumentos de gestión ambiental que rigen la actividad desarrollada por los rellenos sanitarios -entre los cuales se encuentran las resoluciones de calificación ambiental pertinentes-, como también sancionar su inobservancia.
Ahora bien, con arreglo a los artículos 64 de la ley N° 19.300 y 3°, letra a), de la Ley Orgánica de la SMA, corresponde a dicha superintendencia fiscalizar las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprueba un estudio o declaración de impacto ambiental y que son establecidas en la resolución de calificación ambiental respectiva.  
Así pues, atendido que, según se adelantó, el citado decreto N° 189, de 2005, contiene preceptos que tienen por objeto la protección ambiental, en las correspondientes resoluciones de calificación ambiental puede establecerse que el titular deba cumplir ese tipo de disposiciones previstas en dicho cuerpo reglamentario, en cuyo caso la organización y coordinación de la fiscalización del cumplimiento de tales normas específicas y la sanción de su inobservancia corresponderá a la SMA.
Al respecto, es útil mencionar que en la historia de la ley N° 20.417 -que crea la SMA- se expresa que en razón de que el sistema de fiscalización ambiental imperante era marcadamente fragmentado, resultaba “necesario contar con una autoridad que unifique los criterios, procedimientos e incentivos” (Mensaje Presidencial N° 352-356, de 5 de junio de 2008).    
En este contexto, es conveniente aclarar que la circunstancia de que un determinado proyecto cuente con una resolución de calificación ambiental, no releva a las secretarías regionales ministeriales de salud de su deber de fiscalizar y sancionar el incumplimiento de la normativa contenida en el citado decreto N° 189, de 2005, que no ha sido establecida en el instrumento de gestión ambiental pertinente.
En relación con lo anterior, es del caso formular la prevención en orden a que las comisiones de evaluación y el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, al dictar las resoluciones de calificación ambiental respectivas, deben abstenerse de fijar en ellas normas, condiciones o medidas cuyo contenido no sea ambiental, de manera de evitar interferencias en el ejercicio de las atribuciones propias de los organismos sectoriales.      
En tal sentido, cabe manifestar que es obligación de los órganos de la Administración del Estado dar cumplimiento al principio de coordinación consagrado en el inciso segundo del artículo 5° de la ley N° 18.575, en virtud del cual deben desarrollar sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones.
En concordancia con lo anterior, en el evento que, con ocasión del desempeño de sus labores fiscalizadoras, las secretarías regionales ministeriales de salud constaten el incumplimiento de un instrumento de gestión ambiental, deben remitir los antecedentes a la indicada superintendencia, a fin de que esta última inicie el procedimiento sancionatorio correspondiente, atendido su carácter de órgano competente para ello (aplica dictamen N° 16.157, de 2014).
Ello, sin perjuicio de que la autoridad sanitaria pueda disponer las medidas urgentes que sean necesarias para enfrentar emergencias sanitarias, las cuales, por cierto, deben orientarse al resguardo de la salud de la población.               
Finalmente, en cuanto a la solicitud de que se remita copia de los dictámenes expedidos desde el año 2012, en relación a las competencias de las SEREMIS y la SMA en materia de fiscalización de incendios ocurridos al interior de rellenos sanitarios, cumple con hacer presente que este Organismo Contralor no ha emitido pronunciamientos jurídicos acerca de ese tema específico.   
Transcríbase a los Ministerios del Medio Ambiente y de Salud, a la Superintendencia del Medio Ambiente, a la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, al Servicio de Evaluación Ambiental y a la Unidad de Auditorías de Medio Ambiente de la División de Auditoría Administrativa de esta Institución de Control. 
Además, remítase a la comisión peticionaria copia de los informes evacuados con motivo de su consulta. 
Saluda atentamente a Ud.,

Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República