Dictamen N° 35121

Texto del dictamen

N° 35.121 Fecha: 12-V-2016

Por la presentación de la referencia la Municipalidad de Estación Central, solicita a esta Contraloría General que determine que el Informe Consolidado de la Evaluación de Impacto Ambiental de la Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto Actualización y Adecuación del Plan Regulador Comunal de la comuna de Estación Central 006, de 2007 -emitido por la Comisión Regional del Medio Ambiente (COREMA) de la Región Metropolitana de Santiago-, que indicaría que ese proyecto cumple con todas las normas ambientales y legales aplicables, es un instrumento válido y vigente para dar por terminado el proceso de evaluación ambiental de dicho plan, debiendo  entenderse como la resolución de calificación ambiental favorable (RCA), dado que al entrar en vigor la ley N° 20.417 y desaparecer la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), no existe organismo competente para dictar aquella resolución.

Precisa, en ese contexto, que al contar con una RCA, podría continuarse con la tramitación de ese plan acorde con la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -sancionada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo- correspondiendo la presentación de ese instrumento de planificación al concejo municipal para su conocimiento y aprobación, entre otras etapas.

Requeridos sus pareceres, la Subsecretaría del Medio Ambiente y el Servicio de Evaluación Ambiental informan, en los mismos términos y en lo que importa, que acorde con la preceptiva vigente al momento del ingreso del proyecto al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), la decisión que calificaba ambientalmente un proyecto o actividad debía constar en una resolución fundada de la COREMA, por lo que el proyecto en comento no se encuentra aprobado, haciendo presente que el respectivo informe consolidado, conforme con lo dispuesto en la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, es solo uno de los aspectos a considerar por esa comisión al momento de calificar ambientalmente un proyecto, el que, además, no es vinculante.

Agregan, que en forma posterior a la emisión de aquel informe consolidado el alcalde de esa comuna solicitó a la COREMA de la nombrada región el retiro del proyecto en análisis, desistimiento que fue aceptado por ese organismo mediante su resolución N° 631, de 2008, motivo por el cual estiman que ese procedimiento se encuentra finalizado, en los términos previstos en los artículos 40 y 42 de la ley N° 19.880. 

Por su parte, a solicitud de este ente de control, la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo señala, en lo sustancial, que la aprobación de un plan regulador es un procedimiento reglado que debe cumplir con todos los presupuestos exigidos en la normativa para que tenga validez, y que en el caso en análisis, de acuerdo con las normas vigentes a la época, se requería la evaluación de impacto ambiental, la que no fue resuelta en atención al indicado desistimiento, mientras que la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo (SEREMI), manifiesta, también en lo esencial, que la procedencia de la continuación del procedimiento debe ser consultada a la autoridad ambiental. 

Sobre el particular, cumple señalar que a la fecha de ingreso del citado plan al SEIA, el artículo 2.1.11. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones -aprobada por el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, acerca del procedimiento de elaboración de los planes reguladores comunales, disponía en su cuarto inciso, y en lo que interesa, que “Cumplidos los trámites anteriores, y resuelta la evaluación de impacto ambiental correspondiente, el Alcalde deberá presentar el proyecto de Plan Regulador Comunal para la aprobación del Concejo”.

Además, que en esa época, conforme al artículo 9°, en relación con el artículo 10 de la ley N° 19.300, esos instrumentos de planificación territorial debían ingresar al SEIA a través de la presentación de una declaración o estudio de impacto ambiental, según correspondiera.

Luego, que el reglamento del SEIA vigente a la fecha de ingreso del proyecto a dicho sistema, aprobado por el decreto N° 30, de 1997, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia -modificado en lo atingente por el decreto  N° 95, de 2002, de la misma cartera ministerial-, prevenía, en lo que concierne, en su artículo 32 que “Una vez que se hayan evacuado los informes definitivos a que se refieren los incisos segundo y tercero del artículo anterior, se elaborará el Informe Consolidado de la Evaluación de la Declaración de Impacto Ambiental”, el que deberá contener, entre otros aspectos, los antecedentes generales del proyecto o actividad, la referencia a los informes de los órganos de la Administración del Estado que participen en la evaluación de impacto ambiental del proyecto, la proposición de condiciones o exigencias específicas y la indicación de los compromisos ambientales voluntarios.
 
Por último, que el artículo 34 del mismo reglamento establecía, en su inciso primero, que “Una vez transcurrido el plazo para la visación del Informe Consolidado de la Evaluación, tratándose de un Estudio de Impacto Ambiental, o una vez elaborado dicho Informe, en el caso de una Declaración de Impacto Ambiental, y tratándose de un proyecto o actividad cuyo Estudio o Declaración de Impacto Ambiental se hubiere presentado ante una Comisión Regional del Medio Ambiente, se deberá convocar a los integrantes de dicha Comisión a una sesión, a objeto de decidir sobre la calificación ambiental de dicho proyecto o actividad” y, en su inciso tercero, que “La decisión que califica ambientalmente un proyecto o actividad considerará, entre otros antecedentes, el Informe Consolidado de la Evaluación y deberá constar en una resolución fundada de la Comisión Regional del Medio Ambiente, la que será firmada por el Presidente y el Secretario de la Comisión Regional del Medio Ambiente, este último en calidad de ministro de fe”. 

Como es posible advertir a la luz de la normativa vigente a la época en que la Municipalidad de Estación Central ingresó la pertinente declaración de impacto ambiental de su proyecto de plan regulador al SEIA, el mencionado informe consolidado de evaluación consistía en un documento que, en el marco del procedimiento de calificación ambiental, contenía una serie de antecedentes que servía, entre otros instrumentos, como base para la decisión que adoptaba la COREMA acerca de un proyecto o actividad y que luego se traducía en la pertinente resolución de calificación, de modo que no se aprecia fundamento de orden normativo para estimar que tal informe haya podido reemplazar la exigida resolución de calificación ambiental.

Definido lo anterior, respecto del órgano competente para la revisión de los proyectos que ya habían ingresado al SEIA a la fecha de publicación de la citada ley N° 20.417 -que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente-, y a diferencia de lo que sostiene la peticionaria en orden a que la CONAMA no tendría un continuador legal, es útil tener presente que dicha ley señala en su artículo tercero, que “El Ministerio del Medio Ambiente y el Servicio de Evaluación Ambiental se constituirán para todos los efectos en los sucesores legales de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, en las materias de su competencia, de manera que las menciones que la legislación general o especial realice a la precitada institución se entenderán hechas al Ministerio del Medio Ambiente o al Servicio de Evaluación Ambiental, según correspondan”.

Por su parte, es dable manifestar que a contar de la publicación de la anotada ley N° 20.417, el 26 de enero de 2010, y tal como se indicó en el dictamen N° 78.815, de 2010, de este origen, los planes reguladores como el de la especie y sus modificaciones, no están obligados a someterse al SEIA -pues a su respecto se prevé un procedimiento administrativo especial, esto es, la evaluación ambiental estratégica (EAE)- y que con arreglo a lo dispuesto en el inciso final de su artículo primero transitorio, aquellos sometidos a esa evaluación de impacto antes de dicha oportunidad, se sujetarán en su tramitación y aprobación a las normas vigentes al momento de su ingreso, supuesto que se cumplía en lo que atañe al instrumento de planificación en análisis, toda vez que este ingresó a ese sistema de evaluación el año 2007, por lo que correspondía que dicho procedimiento finalizara con una RCA.

Sin perjuicio de lo anterior, es menester apuntar que del expediente de evaluación de impacto ambiental tenido a la vista se advierte que la Municipalidad de Estación Central presentó el 9 de enero de 2007, la declaración del singularizado proyecto; que la COREMA emitió, el 20 de mayo de 2008, el respectivo informe consolidado, y que el 5 de agosto de 2008, el titular del proyecto solicitó retirar del SEIA dicha declaración, desistimiento que fue aceptado por la COREMA de la región Metropolitana mediante la resolución exenta Nº 631, de 6 de agosto de 2008, de modo que el procedimiento de evaluación ambiental se encuentra finalizado en virtud de dicha figura.

En ese sentido, y concordando con lo expresado por las reparticiones públicas con competencia ambiental informantes, el procedimiento de evaluación del plan en análisis no se encuentra pendiente, toda vez que, tal como se establece en los artículos 40 y 42 de la ley N° 19.880, ponen término al procedimiento además de la resolución final -como lo sería en este caso la obtención de una RCA- el desistimiento, habiendo operado esta última figura al solicitarse el retiro de la declaración de impacto ambiental.   
 
En ese contexto, a la luz de la preceptiva en vigor, corresponde que ese municipio, para aprobar un plan regulador comunal, lo someta a EAE, toda vez que el procedimiento que invoca se encuentra finalizado en los términos antes descritos.
 
Finalmente es del caso consignar, en otro orden de consideraciones, que de la revisión del texto de la ordenanza local del proyecto de plan regulador de que se trata, se advierte que no se ajusta a la normativa vigente ni a la jurisprudencia de esta entidad de control, por cuanto, entre otros reparos, fija como tramos del límite urbano deslindes de predios existentes identificados en función de su rol y destino -artículo 6°-; prevé definiciones que no han sido dispuestas por la normativa legal y reglamentaria aplicable -artículo 7°-; regula materias propias de otros cuerpos normativos, reproduce sus preceptos o se remite a los mismos -vgr. artículos 7°, 8°, 10, 11, 13 a 17, 19 a 21, 23, 24, 26, 33, 34, 60, 63, 70- y, establece normas que exceden su ámbito de competencias -vgr. artículos 8° a 10, 12 a 14, 21, 23, 25, 27 a 29, 31, 32, 61 a 63, 68, 69, 72 y 73-.

Asimismo, que regula actividades al margen de la pertinente zonificación -vgr. artículos 16, 18, 20, 22 y 26-; otorga facultades a la dirección de obras y a la SEREMI, lo que también excede su ámbito de competencias -artículo 21-; propone más de una “subdivisión predial mínima” en los cuadros de zonificación -artículos 37 a 48, 50, 51-; determina la “subdivisión predial mínima” como “la existente”, lo que equivale a prohibirla -artículos 49, y 52 a 56-; establece exigencias de transparencia de cierros en los cuadros de zonificación -artículos 38, 39, 41 a 43, 46 a 48, y 51 a 53-; regula las “Zonas de Subsuelo” sin que se advierta sustento normativo para ello -artículos 58 y 59- y, alude a “camas”, “alumnos”, “espectadores” y “recinto” para el cálculo de las exigencias de estacionamientos, además de referirse a la “Ley 6.071” que ya no se encuentra vigente, de fijar dos estándares para los casos de 1.000, 3.000, 6.000 y 12.000 m2, y de utilizar la expresión “por cada 200 m2 edificados o 500 m2 de recinto” -artículo 70-, aspectos que tendrán que considerar las reparticiones que intervienen en su tramitación.

Transcríbase a la Subsecretaría del Medio Ambiente y al Servicio de Evaluación Ambiental, y a la Subsecretaría y a la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana, ambas de Vivienda y Urbanismo.  


Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República