Dictamen N° 43249

Texto del dictamen

N° 43.249 Fecha: 01-VI-2015

Se ha dirigido a esta Contraloría General doña Ruzy Nora Mitrovic López, abogada, en representación de don Antonio Nicolás Canales Dubracic, para solicitar se reconsidere el oficio N° 3.971, de 2014, de la Contraloría Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena, que estableció que se ajusta a derecho el decreto alcaldicio N° 4.353, de 2013, de la Municipalidad de Natales, que dispuso el traslado de las instalaciones de la empresa pesquera Agropesca Limitada o Sociedad Vásquez y Sánchez Limitada.

La requirente reclama que el indicado decreto alcaldicio se fundamenta en lo informado por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la XII Región, pese a que, en su concepto, esta última entidad no es competente para evacuar el informe exigido por el artículo 62 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones -aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, pues no correspondería que los servicios de salud -entes descentralizados- hayan sido sucedidos por organismos que son centralizados, como es el caso de las secretarías regionales ministeriales.

En el mismo orden de ideas, objeta que las secretarías regionales ministeriales de salud apliquen multas.

Por otro lado, la peticionaria manifiesta que tanto el citado decreto alcaldicio N° 4.353, de 2013, como las “resoluciones sanitarias” emitidas por las secretarías regionales ministeriales de salud, no indicarían tener el carácter de exentos, motivo por el cual, a su juicio, pasarían a ser afectos, de manera que no correspondería que no hayan sido sometidos al trámite de toma de razón. 

Requeridos sus informes, tanto la Subsecretaría de Salud Pública como la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la XII Región, han expuesto los argumentos en cuya virtud consideran que las alegaciones formuladas por la señora Mitrovic López deben ser desestimadas.

Sobre el particular, es pertinente consignar que el artículo 62 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones previene que las industrias mal ubicadas, que causen molestias o daños al vecindario, deberán trasladarse dentro del plazo que les señale la municipalidad, “previo informe del Departamento de Higiene Ambiental del Servicio Nacional de Salud” y de la secretaría regional correspondiente del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, sin que dicho término pueda ser inferior a un año.

Como puede apreciarse, para dilucidar la cuestión planteada, es menester determinar a qué organismo del sector salud le compete evacuar el respectivo informe a que se refiere el precepto recién transcrito.

Entonces, se debe puntualizar que la ley N° 19.937 estableció una nueva concepción de la autoridad sanitaria, a fin de que el rol principal de esta sea la rectoría, regulación y fiscalización de los sectores público y privado de salud y de los agentes cuyas actividades inciden en la salud de la población, residiendo tal autoridad, fundamentalmente, en el Ministerio de Salud y en los organismos dependientes de él, según consta del mensaje del Presidente de la República N° 81-347, de 2 de julio de 2002, con el que remitiera al Congreso Nacional el proyecto del citado texto legal. 

El actual ordenamiento, en nivel regional, efectúa una separación de las funciones de gestión de las redes asistenciales que continúan a cargo de los servicios de salud, de las propias de la autoridad sanitaria, las cuales pasan a ser desempeñadas por las secretarías regionales ministeriales de salud, de manera que aquellos se concentren solo en la entrega de atención médica, siendo los organismos responsables de articular la red asistencial de salud, y no tengan a su cargo funciones de rectoría, vigilancia y fiscalización sanitaria.

Así, en la actualidad, los mencionados cambios que introdujo en la materia la ley N° 19.937, se encuentran consagrados positivamente en los artículos 5° del Código Sanitario y 13 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud.

En efecto, el anotado artículo 5° previene, en lo que interesa, que cada vez que el indicado código, la ley o el reglamento aluda a la autoridad sanitaria, deberá entenderse por ella a los secretarios regionales ministeriales de salud, como sucesores legales de los servicios de salud y del Servicio de Salud del Ambiente de la Región Metropolitana, respecto de las atribuciones y funciones que tales cuerpos normativos confieran a esas autoridades y que ejercerán dentro del territorio regional de que se trate.

Por su parte, el citado artículo 13 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, dispone que son de competencia del Ministerio de Salud, a través de las respectivas secretarías regionales ministeriales, todas aquellas materias que correspondan a los servicios de salud, sea en su calidad de funciones propias o en su carácter de sucesores legales del Servicio Nacional de Salud y del Servicio Médico Nacional de Empleados, y que no digan relación con la ejecución de acciones integradas de índole asistencial en salud, sin perjuicio de lo establecido en el N° 4 de su artículo 12.

Pues bien, dado que el informe que debe ser evacuado conforme a lo prescrito en el citado artículo 62 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, no dice relación con la articulación, gestión y desarrollo de la red asistencial de salud, sino con una labor vinculada con la rectoría y vigilancia de los agentes cuyas actividades inciden en la salud de la población, tarea que es propia de la autoridad sanitaria, según la concepción incorporada por la ley N° 19.937, se concluye que las secretarías regionales ministeriales son los órganos competentes para elaborar tal informe, pues son las sucesoras legales de los servicios de salud en el desempeño de funciones de esta índole.

Corrobora lo anterior, lo prescrito en el N° 3 del artículo 12 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, en cuanto previene que corresponde a las mencionadas secretarías “elaborar informes en materias sanitarias”.

En lo que atañe a la facultad de las secretarías regionales ministeriales de salud para instruir sumarios e imponer multas en el marco de los mismos, la cual, por cierto, dice relación con la fiscalización sanitaria, es menester consignar que tal potestad ha sido atribuida a dichas reparticiones estatales en virtud de lo preceptuado en el artículo 9°, letra a), y libro X del Código Sanitario, y en los ya citados artículos 5° de este último cuerpo legal y 13 del referido decreto con fuerza de ley, como también por lo estatuido en el artículo 35 del decreto N° 136, de 2004, del Ministerio de Salud, que aprueba el Reglamento Orgánico de esa cartera.

Cumple hacer presente que el aludido carácter de sucesoras legales que tienen las secretarías regionales ministeriales respecto de los servicios de salud, en las materias antes analizadas, obedece, según se ha explicado, a un mandato legal, de manera que este no puede ser desatendido por los órganos que integran la Administración del Estado, pues se rigen por el principio de juridicidad contenido en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, y 2° de la ley N° 18.575. 

En virtud de lo expuesto, se confirma lo expresado al respecto en el oficio N° 3.971, de 2014, de la Contraloría Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena.

Finalmente, cabe pronunciarse acerca de la obligación de someter a toma de razón el antes aludido decreto alcaldicio N° 4.353, de 2013, y las resoluciones dictadas por las secretarías regionales ministeriales de salud.

En relación con dicho tópico, es útil anotar que de acuerdo con el artículo 99 de la Carta Fundamental, en el ejercicio de la función de control de legalidad, el Contralor General tomará razón de los decretos y resoluciones que, “en conformidad a la ley, deben tramitarse por la Contraloría”.

A su turno, el inciso primero del artículo 10 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de este Organismo Fiscalizador, en armonía con su artículo 1°, prescribe que el Contralor General tomará razón de los decretos supremos y de las resoluciones de los jefes de servicios, que deben tramitarse por la Contraloría, representando, en su caso, la inconstitucionalidad o ilegalidad de que puedan adolecer.

No obstante, el inciso quinto de igual precepto legal establece, en lo que interesa, que el Contralor General podrá eximir a uno o más ministerios o servicios del trámite de toma de razón de sus actos administrativos, en las materias que señala, a través de una resolución fundada, en la que se fijen las modalidades por las cuales se fiscalice la legalidad de dichos decretos o resoluciones, como dispone su inciso sexto.

De tal manera, la ley faculta al Contralor General para determinar si los actos de las autoridades administrativas quedan afectos o bien exentos del control preventivo de juridicidad.

Así, en razón de lo anterior, la resolución N° 1.600, de 2008, de esta Institución de Fiscalización, fija normas sobre exención del trámite de toma de razón, previniendo su artículo 2°, en lo que interesa, que las reglas establecidas en dicho acto son sin perjuicio de las disposiciones legales orgánico constitucionales que eximan de toma de razón a determinados servicios o materias.

Como puede apreciarse, lo que determina que un acto administrativo esté afecto al referido control preventivo de juridicidad es lo ordenado al efecto por el legislador o por la citada resolución N° 1.600, de 2008, mas no si en el decreto o resolución respectivo se cumple con la formalidad de indicar que tiene el carácter de exento.

Precisado lo anterior, en cuanto al decreto alcaldicio N° 4.353, de 2013, es del caso consignar que según previene el artículo 53 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, las resoluciones que dictan dichas entidades se encuentran exentas del trámite de toma de razón, lo que es sin perjuicio de la situación excepcional que prevé el inciso segundo del artículo 133 bis de la ley N° 10.336, en la cual, en todo caso, no se encuentra comprendido tal decreto.

De tal modo, no existen reproches que formular por parte de esta Entidad Fiscalizadora respecto del no sometimiento del precitado decreto alcaldicio al control preventivo de legalidad, pues este se encuentra exento de dicho trámite.

No obstante, es menester recordar que según lo establecido en el inciso primero del artículo 12 de la resolución N° 1.600, de 2008, los decretos y resoluciones exentos deben tener una o más numeraciones especiales correlativas distintas de aquellas correspondientes a los actos administrativos sujetos a toma de razón, precedida de la palabra “exenta”, exigencia formal esta última que no se ha cumplido tratándose del decreto alcaldicio en cuestión.

Por ello y sin perjuicio de precisar que acorde con lo prescrito en el artículo 13, inciso segundo, de la ley N° 19.880, tal omisión no ha afectado la validez del acto en cuestión, la Municipalidad de Natales deberá adoptar a la brevedad las medidas pertinentes para que, en lo sucesivo, se observe lo prescrito en el citado artículo 12. 

Ahora bien, en lo que concierne a las resoluciones de las secretarías regionales ministeriales, cabe expresar que atendido que la consulta se formula en términos amplios, toda vez que no se precisa a qué actos se refiere en concreto, esta Contraloría General se ve impedida de emitir un pronunciamiento sobre el particular.

Sin perjuicio de lo anterior, cumple advertir que, cuando se trate de actos exentos de toma de razón, las autoridades de salud deberán arbitrar las providencias que resulten conducentes para que se dé cumplimiento a lo estatuido en el reseñado artículo 12 de la resolución N° 1.600, de 2008.
 
Transcríbase a la interesada, a la Subsecretaría de Salud Pública, a la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la XII Región, a las Divisiones de Municipalidades y de Infraestructura y Regulación de este Nivel Central, y a la Contraloría Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena.

Saluda atentamente a Ud.,

Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República 
Subrogante