Dictamen N° 32800

Texto del dictamen

N° 32.800 Fecha: 24-IV-2015
Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Estación Central, preguntando si procede la dictación de una ordenanza relativa a la utilización de animales en los circos que se instalan en esa comuna, habida consideración de las precarias condiciones de salud de aquellos por falta de cuidados y, en algunos casos, debido a los malos tratos que reciben, o que, en su defecto, se incorpore en la normativa local existente un acápite que aborde la actividad económica de dichos establecimientos.
Añade la ocurrente, que la referida preocupación por los animales está en consonancia con las disposiciones del proyecto de ley que modifica la ley N° 20.216, que Establece Normas en Beneficio del Circo Chileno, que busca prohibir su empleo en tales recintos de entretenimiento pero que, por otra parte, el dictamen N° 57.187, de 2009, señaló que los municipios no pueden imponer mayores exigencias que las previstas en el ordenamiento legal para otorgar patentes comerciales. 
Asimismo, requiere un pronunciamiento respecto de la posibilidad de emitir una ordenanza que establezca límites a la tenencia de animales domésticos con el objeto de evitar el maltrato de estos y regular las prácticas de adiestramiento, así como las obligaciones exigibles a sus propietarios y cuidados según su especie.
Sobre el particular, cabe tener presente que conforme con el inciso primero del artículo 2° de la citada ley N° 20.216 -en su texto vigente- se entiende por espectáculo circense, entre otros, la ejecución o representación en público de animales amaestrados.
A su turno, el inciso segundo del artículo 3° del mencionado cuerpo normativo preceptúa que los circos deberán respetar y adecuar su funcionamiento a las regulaciones que, en conformidad a la ley, dispongan las instituciones policiales, la Superintendencia de Servicios Eléctricos y Combustibles, el Servicio Agrícola y Ganadero, los Servicios de Salud, los Planes de Higiene Ambiental, las ordenanzas municipales y, en general, las normas establecidas para esta clase de eventos.
Como es dable observar, el legislador previó que diversos órganos de la Administración del Estado, incluidas las entidades edilicias, concurran en la regulación de aspectos relacionados con el funcionamiento de la actividad de que se trata, sin perjuicio de que, al hacerlo, han de ajustarse a las pertinentes normas legales.
Luego, el inciso primero del artículo 4° de la mencionada ley N° 20.216, prevé que el funcionamiento y los derechos que cobren los municipios a los circos que operen en la respectiva comuna serán regulados en una ordenanza, la que podrá eximir parcialmente de dicho pago a los circos nacionales en virtud de su contribución al desarrollo de la cultura popular criolla.
Agrega su inciso segundo, que dicho ordenamiento local establecerá también las normas básicas de los convenios que cada circo eventualmente celebre con la respectiva municipalidad, tendientes a ofrecer funciones gratuitas a los sectores de escasos recursos. 
Finalmente, el inciso tercero indica, en lo que interesa que, asimismo, tal ordenanza podrá determinar la afectación de un sitio de dominio o tenencia municipal, dotado de los servicios indispensables para el funcionamiento de circos y otros espectáculos similares.
Pues bien, en ese orden normativo cabe señalar que el legislador no contempló dentro de las materias propias de una ordenanza municipal, la determinación de las condiciones para la inclusión de animales en los espectáculos circenses o el establecimiento de límites a dicha actividad, siendo útil precisar que la regulación efectuada en un proyecto de ley no puede considerarse para tales efectos, mientras no se materialice la respectiva modificación legal.
En cambio, el artículo 5° de la ley N° 20.380, Sobre Protección de Animales, dispuso, en lo que importa, que los circos deberán contar con las instalaciones adecuadas a las respectivas especies y categorías de animales para evitar el maltrato y deterioro de su salud y, que de igual manera, deberán adoptar todas las medidas necesarias para resguardar la seguridad de las personas.
Por su parte, los artículos 12 y 13 del precitado texto legal encomiendan la fiscalización del cumplimiento de tales exigencias al Servicio Agrícola y Ganadero, señalando al efecto las infracciones, con su respectivo procedimiento de sanción y reclamo.
Además, el decreto N° 29, de 2012, que “Aprueba Reglamento sobre Protección de los Animales Durante su Producción Industrial, su Comercialización y en otros Recintos de Mantención de Animales”, del Ministerio de Agricultura, establece en su artículo 19 un listado de condiciones mínimas que deben acatar los centros destinados al espectáculo o exhibición de animales, reiterando en su artículo 20 que corresponde al aludido Servicio controlar el cumplimiento de esta preceptiva.
En dicho contexto, en atención a la normativa citada y teniendo presente que los órganos estatales deben actuar dentro de su competencia, ejerciendo solo las atribuciones que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico de conformidad con lo prescrito en el artículo 7° de la Carta Fundamental y en el artículo 2° de la ley N° 18.575, es dable concluir que los municipios no están facultados para dictar una ordenanza que regule las condiciones de utilización de animales en los circos que se instalen en la respectiva comuna, así como tampoco, agregar normas en tal sentido al ordenamiento local ya existente (aplica criterio contenido en el dictamen  N° 18.082, de 2014).
Lo anterior, no obsta a que dicha entidad edilicia aplique a la actividad lucrativa en cuestión lo dispuesto en los artículos 23 y siguientes del decreto ley N° 3.063, de 1979, Sobre Rentas Municipales, relativos al otorgamiento de patentes comerciales, debiendo tener presente que no puede imponer mayores exigencias que las legalmente previstas para tal efecto (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 57.187, de 2009, y 70.127, de 2014).
Del mismo modo, nada impide que de acuerdo con lo establecido en el precitado artículo 4° de la ley N° 20.216, el municipio fije los derechos que deben pagar los circos o su eximición parcial, además de reglamentar las otras materias a que alude este último precepto.
Por su parte, en cuanto a los animales domésticos, conforme con el inciso segundo del artículo 2° de la anotada ley N° 20.380, la autoridad debe dar prioridad a la educación para la tenencia responsable de animales, a fin de controlar especialmente la población canina y felina, procurando, además, que para este efecto se apliquen otras medidas integrales de prevención, como el respectivo control sistemático de fertilidad y de factores ambientales relacionados, y el registro e identificación de estas especies domésticas.
Como es dable observar, el referido precepto no circunscribe la función educativa a un determinado organismo del Estado, de manera que dicha labor puede ser asumida por las entidades edilicias a través de ordenanzas que dicten al efecto, considerando que las materias que contempla la norma en comento guardan directa relación con las tareas municipales vinculadas con el aseo y seguridad de los espacios y la salud pública, el medio ambiente, la prevención de riesgos y el desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local (aplica criterio contenido en el dictamen N° 37.318, de 2013). 
Con todo, es dable hacer presente que no se observa inconveniente para que, en consonancia con lo preceptuado en los artículos 5° de la citada ley N° 18.575, y 8° y 10 de la ley N° 18.695, las entidades edilicias celebren convenios con el aludido Servicio Agrícola y Ganadero u otros organismos pertinentes con el objeto de desarrollar actividades conjuntas para el cumplimiento de objetivos comunes en la materia de que se trata, comprometiéndose las partes a realizar labores específicas y complementarias a fin de obtener resultados que beneficien a ambos organismos, sin alterar las atribuciones y funciones que les correspondan, ni delegar el ejercicio de facultades que conforme a la ley se radican en el ámbito de competencia de cada servicio (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 6.975, de 2005, y 9.746, de 2006).
Saluda atentamente a Ud.

Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República
Subrogante