Dictamen N° 28047

Texto del dictamen

N° 28.047 Fecha: 10-IV-2015
Se ha dirigido a esta Contraloría General la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), para solicitar un pronunciamiento que precise a qué autoridad le compete fiscalizar el cumplimiento tanto de las normas de calidad ambiental y de emisión, como de los planes de prevención y/o de descontaminación.
Asimismo, la entidad requirente pide se determine cuál es el organismo al que le corresponde fijar las metodologías destinadas a verificar la observancia de las normas de calidad ambiental y de emisión.
 Solicitado su informe, el Ministerio del Medio Ambiente ha expuesto que es la mencionada Superintendencia la repartición pública que debe ejercer las labores en que incide la presentación antes reseñada.
En relación con el primer asunto planteado, es útil consignar que conforme al artículo 2°, inciso primero, de la Ley Orgánica de la SMA -aprobada por el artículo segundo de la ley N° 20.417 y que entró en vigencia íntegramente el 28 de diciembre de 2012-, a dicha entidad le compete la ejecución, organización y coordinación del seguimiento e inspección del cumplimiento de las resoluciones de calificación ambiental, de las medidas de los planes de prevención y/o de descontaminación, del contenido de las normas de calidad ambiental y de emisión, de los planes de manejo de la ley N° 19.300, cuando corresponda, y de todos aquellos otros instrumentos de carácter ambiental que determine la ley.  
Añade el inciso segundo del precitado artículo 2° que los organismos sectoriales que cumplan funciones de fiscalización ambiental, conservarán sus atribuciones y potestades en ese ámbito, en todas aquellas materias e instrumentos que no sean de competencia de la referida Superintendencia. 
En este contexto, debe tenerse presente que el artículo 16, letras b), d), f) y g), de la citada ley orgánica previene, en lo que interesa, que para el desarrollo de las actividades de fiscalización, la SMA deberá establecer anualmente subprogramas sectoriales de fiscalización de las resoluciones de calificación ambiental, de los planes de prevención y/o de descontaminación, de las normas de emisión y de otros instrumentos de gestión ambiental, donde se identificarán las actividades que al efecto llevará a cabo cada servicio u organismo sectorial competente. 
Enseguida, su artículo 22 dispone que la Superintendencia realizará la ejecución de las inspecciones, mediciones y análisis que se requieran para el cumplimiento de los programas y subprogramas de fiscalización, como también encomendará dichas acciones a los organismos sectoriales, cuando corresponda, para lo cual impartirá directrices a estos últimos, informando las acciones fiscalizadoras que asumirán, los plazos y oportunidades para su realización y las demás condiciones pertinentes. 
Al tenor de la preceptiva antes citada, la SMA tiene como principal función la fiscalización de los instrumentos de gestión ambiental enunciados en el inciso primero del artículo 2° de su ley orgánica -entre los cuales se encuentran las normas de calidad ambiental y de emisión y los planes de prevención y/o de descontaminación-, labor que puede ejecutar ya sea directamente, o mediante su encomendación a los organismos de la Administración del Estado con competencias ambientales sectoriales, o bien, según lo autoriza el artículo 24 de ese mismo texto legal, a través de entidades técnicas acreditadas. 
En mérito de lo expuesto y en armonía con el dictamen N° 25.081, de 2013, cabe concluir que, a partir del 28 de diciembre de 2012, compete a la SMA fiscalizar la observancia de las normas de calidad ambiental y de emisión y de los planes de prevención y/o de descontaminación, correspondiendo a los organismos sectoriales ejercer labores en la materia, en la medida que dicha Superintendencia les encomiende la ejecución de las inspecciones, mediciones y análisis que se requieran para el cumplimiento de los programas y subprogramas de fiscalización ambiental pertinentes, para lo cual han de ajustarse a los criterios que aquélla fije sobre la forma de desempeñar tales tareas. 
Lo señalado precedentemente es sin perjuicio, por cierto, de las reglas especiales previstas al respecto en el ordenamiento jurídico, como acontece con la Superintendencia de Servicios Sanitarios en materia de control de residuos líquidos industriales que se encuentren vinculados a las prestaciones o servicios de las empresas sanitarias, en razón de lo estatuido en los artículos 2° de la ley N° 18.902 y 61 de la Ley Orgánica de la SMA, conforme se ha precisado por el dictamen N° 25.248, de 2012.
Por otra parte, en lo que atañe a la autoridad que debe fijar las metodologías para verificar el cumplimiento de las normas de calidad ambiental y de emisión, es del caso señalar que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 32 y 40 de la ley N° 19.300, dichos instrumentos de gestión ambiental han de establecerse mediante decreto supremo y cumpliendo los demás requisitos que allí se indican.
En virtud de lo prescrito en los preceptos legales antedichos, el Presidente de la República al dictar las normas de calidad ambiental y de emisión, además de fijar la cantidad máxima permitida para un contaminante, con frecuencia ha establecido reglas relativas a la metodología que debe emplearse para efectuar las mediciones pertinentes a fin de determinar si se sobrepasa dicho límite, pues se trata de materias estrechamente vinculadas, que requieren ser reguladas para alcanzar el propósito de protección ambiental que sustenta la dictación de los mencionados instrumentos.
Ahora bien, con la plena entrada en vigor de la Ley Orgánica de la SMA, se entrega a esta última repartición -en virtud de lo prescrito en el artículo 3°, letra ñ), de dicho texto legal- la atribución de impartir “directrices técnicas de carácter general y obligatorio, definiendo los protocolos, procedimientos y métodos de análisis que los organismos fiscalizadores, las entidades acreditadas conforme a esta ley y, en su caso, los sujetos de fiscalización, deberán aplicar para el examen, control y medición del cumplimiento de las Normas de Calidad Ambiental y de Emisión.”.
En concordancia con lo anterior, los incisos segundos de los artículos 28, 32 y 37 del decreto N° 38, de 2012, del Ministerio del Medio Ambiente -que aprueba el Reglamento para la Dictación de Normas de Calidad Ambiental y de Emisión-, previenen que los protocolos, procedimientos, métodos de medición y análisis para determinar el cumplimiento de la norma de calidad ambiental o de emisión, según corresponda, serán establecidos por la precitada Superintendencia.
Por lo tanto, en la actualidad, compete a la SMA, en ejercicio de la potestad que le confiere el aludido artículo 3°, letra ñ), fijar los referidos protocolos, procedimientos y métodos de medición y análisis, sin que proceda que los decretos supremos que establecen las respectivas normas de calidad ambiental y de emisión, expedidos a través del Ministerio del Medio Ambiente, regulen el ámbito propio de aquella facultad.
En razón de lo expresado y considerando el principio de confianza legítima que ampara a los destinatarios de la regulación prevista en las normas de calidad ambiental y de emisión vigentes, el Ministerio del Medio Ambiente debe arbitrar las medidas necesarias para ajustar sus actuaciones a lo manifestado en el párrafo anterior, tal como se hiciera presente en el oficio N° 17.953, de 2014, de esta Contraloría General.
Finalmente, es necesario recordar que en cumplimiento de lo ordenado por el inciso segundo del artículo 5° de la ley N° 18.575, el Ministerio del Medio Ambiente y la SMA, deben actuar coordinadamente tanto en los procedimientos de dictación de los instrumentos de gestión ambiental, como en la fase de ejecución de los mismos.
Compleméntase el dictamen N° 6.190, de 2014, de este Organismo Contralor.                     
Transcríbase al Ministerio del Medio Ambiente y a la Unidad de Auditorías de Medio Ambiente de la División de Auditoría Administrativa de esta Entidad de Fiscalización.
Saluda atentamente a Ud.,



Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República