Dictamen N° 4547

Texto del dictamen

N° 4.547 Fecha: 16-I-2015

Se han dirigido a esta Contraloría General los señores Ramón Briones Espinosa, Hernán Bosselin Correa y Francisco Bosselin Morales, todos abogados, reclamando de la demora en que habría incurrido la Superintendencia del Medio Ambiente -en adelante SMA-, ante la denuncia que formularan en el mes de enero de 2014 en contra de la empresa Compañía Contractual Minera Candelaria S.A., por el eventual incumplimiento de las resoluciones de calificación ambiental que indican, recaídas en el Proyecto Minero Candelaria ubicado en la comuna de Tierra Amarilla. Hacen presente que acompañaron el pertinente informe, encargado por la Municipalidad de Tierra Amarilla a una entidad consultora, que da cuenta de los hechos denunciados, para los fines de darles sustento y, asimismo, facilitar las funciones de ese organismo público. 
Ello, dado que el servicio público -por el oficio N° 190, de 14 de febrero de igual año- se limitó a manifestarles que había iniciado una investigación, a fin de recabar mayor información sobre las presuntas infracciones y, posteriormente, requerido en múltiples ocasiones durante el transcurso de esa anualidad, acerca del resultado de aquélla y del estado del procedimiento sancionatorio que, en su opinión, correspondería instruir, no habría efectuado gestión alguna al respecto.
Requerido su informe, la Superintendencia del Medio Ambiente señala que los interesados, en primer término, le hicieron llegar copia de la demanda por daño ambiental que habían interpuesto ante el Segundo Tribunal Ambiental, para luego poner en su conocimiento que habían suspendido su notificación. Agrega que, de conformidad con la normativa que indica, por el citado oficio comunicó a los recurrentes que su denuncia cumplía con los requisitos legales y que daría inicio a una investigación para identificar con claridad los posibles incumplimientos. Por último, añade que, en el ejercicio de sus atribuciones, el único plazo que debe tener en cuenta es el relativo a la prescripción de las infracciones. 
Como cuestión previa, procede aclarar que este Organismo Contralor no se encuentra impedido de intervenir en el asunto de la especie, al tenor del artículo 6°, inciso tercero, de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General, atendido que la demanda que los recurrentes dedujeron tiene por objeto obtener la reparación del medio ambiente dañado, al tenor del artículo 17, número 2), de la ley N° 20.600, materia distinta de la petición en estudio, la que incide en la emisión de un pronunciamiento respecto de la actuación de la SMA en la solicitud que aquéllos le plantearon, sin perjuicio que, además, tampoco se trabó la litis, dado que los demandantes suspendieron el trámite de notificación de la parte demandada.
Sobre el particular, cabe manifestar que conforme con el artículo 2°, inciso primero, de la Ley Orgánica de la SMA -aprobada por el artículo segundo de la ley N° 20.417-, en lo que interesa, a ese servicio público le compete la ejecución, organización y coordinación del seguimiento y fiscalización del cumplimiento de las resoluciones de calificación ambiental.
Atendido el ámbito de competencia de dicho organismo, el anotado cuerpo normativo distingue claramente la fiscalización que realiza del cumplimiento de los instrumentos de gestión ambiental, entre los cuales se encuentran las indicadas resoluciones -regulada en su Título II-, de la sanción que procede imponer en caso de comprobarse la inobservancia de aquéllos, al término de la sustanciación del procedimiento pertinente -tratada en su Título III- (aplica el dictamen N° 16.151, de 2014, de este origen). 
En relación con la primera potestad, la letra a) del artículo 3° de la Ley Orgánica de la SMA, dispone que ésta fiscalizará el permanente cumplimiento de las normas, condiciones y medidas establecidas en las resoluciones de calificación ambiental, sobre la base de las inspecciones, controles, mediciones y análisis que se realicen. 
Para tal efecto, las letras d), g) y h) del indicado artículo 3°, otorgan a la SMA atribuciones para exigir, examinar y procesar los datos, muestreos, mediciones y análisis que los sujetos fiscalizados deban proporcionar de acuerdo a las normas, medidas y condiciones definidas en tales instrumentos; como asimismo, para suspender transitoriamente las autorizaciones de funcionamiento contenidas en las mismas o adoptar otras medidas urgentes y transitorias para el resguardo del medio ambiente, cuando la ejecución u operación de un proyecto o actividad genere un daño grave e inminente para el medio ambiente, a consecuencia del incumplimiento grave de las indicadas normas, medidas y condiciones, o efectos no previstos en la evaluación y como consecuencia de ello se pueda generar un daño inminente y grave para el medio ambiente.
A su vez, la SMA puede, acorde con el artículo 22, llevar a cabo directamente las acciones de fiscalización de los instrumentos de gestión ambiental; mediante su encomendación a los organismos de la Administración del Estado con competencias ambientales sectoriales, cuando corresponda, o, según lo autoriza el artículo 24, a través de entidades técnicas acreditadas. 
En cuanto a la segunda atribución, conforme con los artículos 35, letra a), y 47 y siguientes de la ley en comento, compete también a la SMA ejercer la potestad sancionadora, en aquellos casos de incumplimiento de las condiciones, normas y medidas establecidas en las resoluciones de calificación ambiental, previa sustanciación del respectivo procedimiento sancionatorio.
Así, una denuncia, de acuerdo con el inciso cuarto del citado artículo 47, puede originar la instrucción de un procedimiento sancionatorio si a juicio de la Superintendencia la denuncia está revestida de seriedad y tiene mérito suficiente, puesto que, en caso contrario, se podrá disponer previamente la realización de acciones de fiscalización sobre el presunto infractor, cuya finalidad es verificar el cumplimiento de la normativa, sin mediar la formalización de un proceso sancionador, sin perjuicio que, por cierto, si ni siquiera existiere mérito para ello, se ordene el archivo de la misma por resolución fundada, notificando tal decisión al interesado. 
De lo expuesto, tal como este Organismo Contralor ha precisado por el dictamen N° 6.190, de 2014, se advierte que la preceptiva entrega a la SMA cierto margen de apreciación para definir si desarrolla o no determinadas actividades fiscalizadoras, como asimismo, para discernir si da o no inicio a un procedimiento sancionatorio, decisión que, en todo caso, es exigible que tenga una motivación y un fundamento racional. 
Conforme con las consideraciones precedentes, el plazo contenido en el artículo 21 de la Ley Orgánica de la SMA, a que aluden los recurrentes, en orden a que cualquier persona podrá denunciar ante la Superintendencia el incumplimiento de instrumentos de gestión ambiental y normas ambientales, debiendo ésta informar sobre los resultados de su denuncia en un plazo no superior a 60 días hábiles, debe entenderse referido al término dentro del cual procede dar cuenta al denunciante acerca de la medida adoptada respecto de la denuncia recibida, esto es, el inicio de una investigación, la instrucción de un proceso sancionatorio o su archivo.
No obstante lo anterior, contrario a lo que la SMA expresa en su informe, el término de prescripción de las infracciones, establecido en el artículo 37 de la referida ley orgánica, no es la única norma que esa entidad fiscalizadora debe considerar en la problemática que le ha sido planteada, sino que, en el ejercicio de sus funciones, se encuentra sometida a un marco jurídico que regula la actuación de los órganos de la Administración del Estado, calidad que posee esa entidad, el que contempla determinados principios y directrices a los que debe dar estricto cumplimiento.
Es así como, la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en los artículos 3°, inciso segundo, y 8°, impone a los órganos que la integran, el deber de observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia y de accionar por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, procurando la simplificación y rapidez de los trámites, como también la agilidad y expedición de los procedimientos administrativos.
Lo anterior, se encuentra en plena armonía con la ley N° 19.880, cuyo artículo 7° reitera el principio de celeridad de los actos de las autoridades y funcionarios públicos, para luego en el artículo 9° contemplar el principio de la economía procedimental, en el sentido de responder a la máxima economía de medios, evitando trámites dilatorios. 
Además, debe tenerse presente que la prescripción de que se trata, referida a una potestad que la ley ha conferido a un organismo administrativo para el cumplimiento de sus funciones, eventualmente podrá ser alegada por el particular interesado que se encuentre en la hipótesis legal respectiva, pero en ningún caso puede ser invocada por la Administración para justificar, en forma anticipada, no haber ejercido esa atribución oportunamente.
En consecuencia, procede que la Superintendencia del Medio Ambiente, en cumplimiento de las funciones que la ley le comete, adopte a la brevedad las medidas conducentes a fin de verificar la efectividad de los hechos denunciados y, según su mérito, disponer la instrucción del pertinente procedimiento sancionatorio, informando de ello a este Organismo Contralor.
Transcríbase a los interesados, a la Contraloría Regional de Atacama y a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General.

Saluda atentamente a Ud. 

Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República 
Subrogante