Dictamen N° 74583

Texto del dictamen

N° 74.583	Fecha: 29-IX-2014

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Andrés León Cabrera, denunciando que el Ministerio del Medio Ambiente no declaró como zona saturada por material particulado respirable MP10 a las comunas de Catemu, La Calera, La Cruz y Llay-Llay, pese a que según el estudio sobre la calidad del aire para el período 2010-2012, de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de Valparaíso, la respectiva norma primaria de calidad se encontraba sobrepasada.



Además, alega que resulta necesario suspender los efectos del decreto N° 20, de 2013, del Ministerio del Medio Ambiente, que Establece Norma de Calidad Primaria para Material Particulado Respirable MP10, en Especial de los Valores que Definen Situaciones de Emergencia y Deroga decreto Nº 59, de 1998, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia -el que considera norma de igual naturaleza-, por las razones que indica.



Requerido su informe, el Ministerio del Medio Ambiente manifiesta que el estudio a que se refiere el recurrente fue formulado sobre la base de la norma anual de MP10, la cual perderá su vigencia el 1° de enero de 2017, por disponerlo así el aludido decreto N° 20 y que, por ende, habría sido inoportuno e ineficiente iniciar un procedimiento destinado a la declaración de saturación con fundamento en ella. Agrega que, en cambio, esa Cartera de Estado ha atendido a la protección de la población mediante la implementación de otros instrumentos de gestión.



Al respecto, es dable anotar que la materia sometida a consideración de esta Entidad de Control se encuentra en íntima relación con la garantía constitucional establecida en el artículo 19 N° 8, de la Constitución Política de la República, en cuanto dispone que es deber del Estado velar para que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza.



Por su parte, la letra m) del artículo 2° de la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, define medio ambiente libre de contaminación como aquel en el que los contaminantes se encuentran en concentraciones y periodos inferiores a aquellos susceptibles de constituir un riesgo a la salud de las personas, a la calidad de vida de la población, a la preservación de la naturaleza o la conservación del patrimonio ambiental.



En este sentido, de acuerdo a la letra q) del mismo artículo 2°, se entiende por protección del medio ambiente, al conjunto de políticas, planes, programas, normas y acciones destinados a mejorar el medio ambiente y a prevenir y controlar su deterioro.



Resulta necesario tener presente que, conforme a los artículos 69 y 70, letra a), de la ley, corresponde al Ministerio del Medio Ambiente colaborar con el Presidente de la República en el diseño y aplicación de planes, programas y políticas en materia ambiental, como también proponer estas últimas.



Asimismo, con arreglo a la letra n) del artículo 70, a la señalada Secretaría de Estado le compete, además, coordinar el proceso de generación, entre otras, de las normas de calidad ambiental.



Enseguida, según previene el artículo 32 de la ley N° 19.300, mediante decreto supremo, que llevará las firmas del Ministro del Medio Ambiente y del Ministro de Salud, se promulgarán las normas primarias de calidad ambiental, las que son de aplicación general en todo el territorio nacional y que se definen en la letra n) del artículo 2° de ese texto legal, como aquellas que establecen “los valores de las concentraciones y períodos, máximos o mínimos permisibles de elementos, compuestos, sustancias, derivados químicos o biológicos, energías, radiaciones, vibraciones, ruidos o combinación de ellos, cuya presencia o carencia en el ambiente pueda constituir un riesgo para la vida o la salud de la población”.



A su turno, el artículo 33 del expresado cuerpo normativo dispone, en lo que importa, que el Ministerio del Medio Ambiente administrará la información de los programas de medición y control de la calidad del aire para los efectos de velar por el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.



En relación con lo anterior, la letra u) del citado artículo 2°, previene que zona saturada es “aquélla en que una o más normas de calidad ambiental se encuentran sobrepasadas.”.



Luego, el inciso primero del artículo 43 del aludido texto legal prescribe, en lo que interesa, que la declaración de zona saturada se hará por decreto supremo que llevará la firma del Ministro del Medio Ambiente y contendrá la determinación precisa del área geográfica que abarca. Contendrá además la firma del Ministro de Salud, si se trata de la aplicación de normas primarias de calidad ambiental.



En tanto, el inciso final, del artículo 43 de la ley, dispone que tal declaración “tendrá como fundamento las mediciones, realizadas o certificadas por los organismos públicos competentes, en las que conste haberse verificado la condición que la hace procedente”, y que la sustanciación del procedimiento respectivo estará a cargo de la Secretaría Regional Ministerial de Medio Ambiente o del Ministerio del ramo, si el área estuviere situada en distintas regiones.



Del marco normativo expuesto se advierte que en el caso de que los valores de una norma de calidad ambiental se encuentren sobrepasados en una área geográfica determinada, se configura respecto de ésta el elemento que define una zona saturada, la que, para surtir efectos, debe ser declarada como tal por la autoridad competente, en base a estudios realizados o certificados por la entidad pública pertinente, en la que conste que se ha verificado la condición que la hacen procedente. 



Ahora bien, la situación reclamada tuvo lugar bajo la vigencia de la norma de calidad primaria aprobada por el citado decreto N° 59, de 1998, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que establece la Norma de Calidad Primaria para Material Particulado Respirable MP10, en Especial de los Valores que Definen Situaciones de Emergencia, cuyo artículo 2°, inciso quinto, dispone que la norma primaria de calidad del aire para el contaminante Material Particulado Respirable MP10, es cincuenta microgramos por metro cúbico normal (50 mg/m³N) como concentración anual. 



Luego, de acuerdo al inciso sexto del precepto antes señalado, se considerará sobrepasada la norma primaria anual de calidad del aire para material particulado respirable MP10, cuando la concentración anual calculada como promedio aritmético de tres años calendario consecutivos en cualquier estación monitora clasificada como EMRP, sea mayor o igual que 50 mg/m³, si corresponde de acuerdo a lo que se indica en el punto IV. Metodologías de Pronóstico y Medición.



Al respecto, cabe advertir que si bien el mencionado decreto N° 59, de 1998, fue derogado por el decreto N° 20, de 2013, del Ministerio del Medio Ambiente, en virtud de lo dispuesto en el artículo primero transitorio de éste, los incisos quinto y sexto reseñados en los dos párrafos precedentes, mantendrán su vigencia hasta el 1° de enero de 2017, con el propósito de  conservar la eficacia de las declaraciones de zonas saturadas vigentes, para que se implemente, si corresponde, el respectivo plan de descontaminación.



Enseguida, cabe manifestar que, según se ha precisado, la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de Valparaíso, determinó que las áreas geográficas comprendidas en las comunas de Catemu, La Calera, La Cruz y Llay-Llay presentaban una condición de saturación de material particulado MP10 en concentración anual, durante el período trienal 2010-2012, concluyendo, que “se cree necesario solicitar a la autoridad ambiental, que inicie los procesos administrativos legales para declarar estas zonas como saturadas.”.



Pues bien, de los antecedentes aportados resulta que el Ministerio del Medio Ambiente no dio inicio al procedimiento para la dictación del correspondiente decreto que declarara las áreas afectadas como zonas saturadas. Al contrario, en el informe evacuado por esa Secretaría de Estado, se sostiene que ese Ministerio determinó no aplicar la norma vigente, aun cuando concurría el supuesto que el legislador consideró para definir una determinada área como saturada, según los parámetros previstos en la misma.



Por otro lado, cabe señalar que la norma actualmente vigente, contenida en el decreto N° 20, de 2013, comenzó su procedimiento de elaboración, según indican sus considerandos, mediante la resolución exenta N° 21, de 13 de enero de 2010, de la ex Comisión Nacional del Medio Ambiente, el que se encontraba aun en desarrollo al verificarse el supuesto que se menciona en el párrafo anterior, consideración que tuvo presente la autoridad al ponderar la oportunidad y consecuencias de la declaración que se reclama.



Luego, atendido que la norma vigente considera la mantención de los valores establecidos en el mencionado decreto N° 59 -hoy derogado-, sólo respecto de las zonas declaradas como saturadas bajo su imperio, no corresponde la aplicación de esos parámetros a otras zonas distintas de aquellas.



Indicado lo anterior, se hace presente a la autoridad que, en lo sucesivo, la ponderación de la oportunidad en que procede dictar los actos administrativos correspondientes, no puede significar que se deje de aplicar normativa vigente, que tiene por objeto el resguardo de la salud de la población, situación que puede dar lugar a las responsabilidades consiguientes.



Finalmente, es necesario manifestar que de conformidad con la ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de esta Contraloría General, esta Entidad de Fiscalización carece de atribuciones para disponer la suspensión de los efectos del citado decreto N° 20, de 2013, como lo solicita el ocurrente. 



Transcríbase al recurrente.



Saluda atentamente a Ud.,




Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República