Dictamen N° 55584

Texto del dictamen

N° 55.584       Fecha: 21-VII-2014
La Contraloría Regional de Los Ríos ha remitido a este Nivel Central una presentación de la Municipalidad de Máfil, mediante la cual solicita un pronunciamiento sobre la legalidad de la contratación, bajo las normas del Código del Trabajo, de don Carlos Arratia Soto, por parte de la Municipalidad de Valdivia, en su calidad de administradora de la disuelta Asociación de Municipalidades para el Manejo Integrado de Residuos Sólidos del Relleno Sanitario de la Región de Los Lagos -de la cual ambas entidades edilicias eran integrantes-, para desempeñar la función de secretario técnico de la misma, atendido que, a su entender, debió haber sido nombrado conforme a las disposiciones de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, por lo que procedería la invalidación de aquella. 
Además, cuestiona la procedencia del término de dicha relación laboral por la causal de necesidades de la empresa contenida en el artículo 161 del anotado código, el pago de la consiguiente indemnización por años de servicio al interesado, y su posterior contratación por parte de la nueva organización que se constituyó para desarrollar las labores que detalla.
Por su parte, comparece el señor Arratia Soto, quien en relación con la mencionada presentación sostiene que, tanto su vínculo bajo las normas del Código del Trabajo para desempeñarse en la aludida asociación, como el término del mismo con su consecuente pago de indemnización por años de servicio, y su contratación por parte de la nueva entidad creada a fin de desarrollar las funciones que indica, se habrían ajustado a derecho, por las razones que señala, y que no es procedente la invalidación que se pretende, ya que esta afectaría tanto a quien actuó de buena fe, como a situaciones jurídicas consolidadas.
Requerida al efecto, la Municipalidad de Valdivia, ha informado, en síntesis, que a su juicio debe desestimarse la petición del municipio recurrente, ya que la contratación del interesado bajo las normas del Código del Trabajo habría sido procedente conforme a lo dispuesto en el artículo 3° de la citada ley N° 18.883, y en el convenio que regulaba a la disuelta Asociación de Municipalidades para el Manejo Integrado de Residuos Sólidos del Relleno Sanitario de la Región de Los Lagos, y que, por las mismas razones invocadas por el señor Carlos Arratia Soto, no se podría acceder a la invalidación solicitada. 
Como cuestión previa, cabe señalar que de conformidad con el artículo 137 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, vigente a la época de formación de la citada asociación, esta se constituyó a través del decreto exento N° 2.213, de 2005, de la Municipalidad de Valdivia -previa aprobación del concejo municipal de esa comuna, según consta en el acuerdo N° 202, de 2004-, por el cual se aprobó el convenio, entre las municipalidades de Corral, Los Lagos, Mariquina, Lanco, Máfil, Panguipulli y Valdivia, para el “Manejo Integrado de Residuos Sólidos del Relleno Sanitario de la Región de Los Lagos”, siendo su objetivo principal la puesta en marcha de un relleno sanitario, y la contribución al mejoramiento de las condiciones medioambientales de la región, protegiendo los recursos naturales y minimizando los riesgos que se generan a la salud pública por el manejo de los residuos sólidos.
Enseguida, es dable recordar que las asociaciones como la mencionada, carecían de personalidad jurídica y su organización era una materia propia del respectivo convenio de constitución, razón por la cual sus actuaciones debían realizarse a través de la entidad que, conforme a sus estatutos, ejercía su presidencia; la representaba judicial y extrajudicialmente; suscribía los actos y contratos necesarios para su funcionamiento, y administraba los recursos que aportaban los municipios que la integraban, en la especie, la Municipalidad de Valdivia, tal como se puntualizara en el dictamen N° 45.977, de 2002.
A su turno, el artículo 138, letra c), de la aludida ley N° 18.695 -vigente a la data de celebración del reseñado acuerdo-, establecía que esos convenios debían consultar, entre otros aspectos, el personal que se dispondría al efecto.
Asimismo, debe consignarse que el artículo 15 del respectivo convenio, creó un comité técnico que se haría cargo de su implementación, así como del buen funcionamiento de la asociación. Luego, su artículo 16 señaló que dicho órgano debía estar compuesto por un secretario técnico, y estableció las funciones correspondientes a ese empleo.
Por su parte, el párrafo quinto del artículo 17 del mismo acuerdo de voluntades, dispuso que “la contratación de los profesionales miembros del comité técnico, será de dependencia legal y administrativa de la Municipalidad Administradora del Convenio, preferentemente a contrata, con plena vigencia de las disposiciones pertinentes a dicha calidad consagradas en el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales. La Municipalidad Administradora deberá, en todo caso, respetar las limitaciones legales y presupuestarias para este tipo de contrataciones previstas en la legislación vigente”.
En razón de ello, los actos que ejecutaba la aludida Municipalidad de Valdivia, en su calidad de administradora de la mencionada asociación, debían sujetarse al contexto normativo que la regulaba, esto es, la anotada ley orgánica constitucional de municipalidades, y en cuanto a la contratación de su personal, a las disposiciones que rigen a los funcionarios municipales, es decir, la citada ley N° 18.883, en concordancia con lo establecido en sus respectivos estatutos (aplica criterio contenido en el dictamen N° 45.977, de 2002).
Siendo así, y conforme al marco normativo vigente a la época de celebración de la contratación en estudio -esto es, al 30 de junio de 2005-, el régimen jurídico que debió regular la relación laboral de don Carlos Arratia Soto, a fin de desempeñar la función de secretario técnico de la referida asociación de municipalidades, era el contenido en el mencionado Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, razón por la cual el aludido municipio debió acudir a las modalidades de nombramiento que el antedicho cuerpo normativo consagra, ya que a su respecto no se configura ninguno de los supuestos contemplados en su artículo 3° que permiten, excepcionalmente, la contratación al amparo de las disposiciones del Código del Trabajo, por lo que resulta forzoso concluir que no se ajustó a derecho su vínculo bajo las normas de este último texto legal.
Sin perjuicio de lo anterior, es del caso hacer presente que de conformidad con el criterio contenido en los dictámenes N°s. 33.903, de 2011, y 32.807, de 2012, en circunstancias como la indicada, cuando un determinado acto produjo sus efectos, configurando una situación jurídica consolidada, cuya nulidad podría generar mayores inconvenientes que la irregularidad reclamada, se está frente a una limitación a la potestad de la Administración activa para invalidar, acorde con los principios generales del derecho, relativos a la seguridad en las relaciones jurídicas y al reconocimiento de la presunción de buena fe de los terceros que adquirieron un derecho en el convencimiento que lo hacían dentro de la legalidad.
De esta manera, no corresponde  invalidar el acto administrativo a través del cual se aprobó la contratación de que se trata bajo las normas del Código del Trabajo, por cuanto a su respecto se ha configurado una situación jurídica concreta que, a la fecha, se encuentra consolidada, adicionando, además, que el plazo de dos años con que cuenta la autoridad para dejar sin efecto los actos contrarios a derecho, con arreglo a lo previsto en el artículo 53 de la ley N° 19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, se encuentra latamente vencido.
Por otra parte, en cuanto al término del contrato de trabajo de don Carlos Arratia Soto por necesidades de la empresa, y el pago de la consiguiente indemnización por años de servicio, cumple manifestar que de conformidad con la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 35.226 y 83.421, ambos de 2013, la causal de desvinculación prevista en el artículo 161 del Código del Trabajo, faculta al empleador para disponer el cese de la relación laboral, basándose únicamente en una apreciación objetiva de las condiciones tanto de la empresa como del trabajador, razón por la que no corresponde que esta Entidad Fiscalizadora emita un pronunciamiento respecto de ello, puesto que se trata de un asunto de mérito que, por su propia naturaleza, queda comprendido dentro del ámbito de atribuciones de la autoridad, sin perjuicio de hacer presente que, en virtud del artículo 163 del citado código, al haberse invocado la anotada causal, resultaba procedente el entero de la aludida indemnización.
Finalmente, en lo concerniente a la procedencia de la contratación del señor Arratia Soto por parte de la “Asociación de Municipalidades de la Región de Los Ríos para el Manejo Sustentable de Residuos y la Gestión Ambiental”, es dable anotar que según consta en la escritura pública de 4 de julio de 2012, otorgada en la Tercera Notaría de Valdivia de doña María Inés Morales Guarda, aquella es una persona jurídica de derecho privado, constituida en virtud del párrafo 3° del Título VI de la ley N° 18.695, y el decreto supremo N° 1.161, de 2011, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública -Reglamento para la Aplicación de las Normas de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, Referidas a las Asociaciones Municipales con Personalidad Jurídica-.
Por ende, atendido que en conformidad con los artículos 136 y 150 de la referida ley N° 18.695, esta Contraloría General es competente para fiscalizar las asociaciones municipales como la de la especie, únicamente en lo relativo al uso y destino de sus recursos, y respecto de su patrimonio, no cabe sino abstenerse de emitir un pronunciamiento sobre la contratación de la especie.
Transcríbase al señor Arratia Soto, a la Municipalidad de Valdivia y a la Contraloría Regional de Los Ríos.
Saluda atentamente a Ud.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República