Dictamen N° 16157

Texto del dictamen

N° 16.157  Fecha: 04-III-2014

La Contraloría Regional de Magallanes y Antártica Chilena ha remitido una presentación de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Duodécima Región -en adelante, SEREMI-, mediante la cual solicita se precise si a esta Institución de Fiscalización le compete emitir un pronunciamiento vinculante acerca de si el inicio de un sumario sanitario tiene la aptitud para suspender el cómputo del plazo de seis meses que tendría la Comisión de Evaluación de esa Región, a efectos de instruir el procedimiento destinado a sancionar el incumplimiento de una norma o condición que sirvió de base a la aprobación o aceptación de un estudio o declaración de impacto ambiental.     
Asimismo, la entidad requirente pide que se establezca si el inicio de un sumario sanitario produce el efecto suspensivo antes indicado.
Manifiesta la SEREMI que, con anterioridad al 28 de diciembre de 2012, la fiscalización del cumplimiento de las resoluciones de calificación ambiental era efectuada por los organismos sectoriales que participaban en el sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA), de acuerdo a las regulaciones previstas en el ordenamiento jurídico sectorial, añadiendo que en el caso específico de la autoridad sanitaria, esa labor debía ajustarse al procedimiento legal propio de la fiscalización sanitaria, según el cual, una vez constatada la infracción, tendría que darse inicio a un sumario sanitario, tal como lo reconocería el dictamen N° 39.696, de 2005, de esta Entidad de Control.
Agrega que, en tal contexto, el plazo de prescripción de la infracción consistente en haberse incumplido una norma o condición sobre la base de la cual se aprobó o aceptó un estudio o declaración de impacto ambiental, se debe entender suspendido al iniciarse el sumario sanitario, toda vez que de conformidad a las reglas respectivas que contempla el Código Penal -preceptiva que sería aplicable en la especie-, la prescripción de una falta se suspende desde que el procedimiento se dirige en contra del infractor.
A su turno, la SEREMI expresa que requiere el presente pronunciamiento por cuanto la Comisión de Evaluación de la Región de Magallanes y Antártica Chilena habría resuelto no iniciar los procedimientos sancionatorios respectivos por estimar que las infracciones en cuestión se encontrarían prescritas.
Pues bien, en cuanto al primer asunto planteado, es menester recordar que acorde a lo prescrito en el artículo 98 de la Constitución Política de la República, compete a este Ente Contralor ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración.
Enseguida, es del caso señalar, en armonía con el criterio contenido, entre otros, en el oficio N° 50.179, de 2013, que uno de los mecanismos a través de los cuales esta Entidad Fiscalizadora ejerce dicho control de juridicidad está constituido por los dictámenes que emite en virtud de lo establecido en los artículos 1°, 5°, 6°, 9° y 19 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de esta Institución, informes jurídicos que no sólo son obligatorios para el caso concreto al que se refieren, sino que constituyen la jurisprudencia administrativa que deben observar los distintos servicios públicos sometidos a su fiscalización.
De tal modo, dado que la materia por la que se consulta dice relación con el funcionamiento de órganos administrativos sujetos al control de este Organismo Fiscalizador, es dable concluir que esta Contraloría General cuenta con atribuciones para emitir un pronunciamiento vinculante acerca del asunto sometido a su conocimiento.   
Precisado lo anterior, cabe informar entonces acerca de la aptitud que tendría el inicio de un sumario sanitario para suspender el plazo de prescripción de una infracción a lo dispuesto en una resolución de calificación ambiental. 
Sobre el particular, cabe consignar que de la presentación formulada por la autoridad sanitaria aparece que sus dudas se plantean respecto de infracciones que se habrían cometido antes del 28 de diciembre de 2012, es decir, previo a la fecha en que entraron en vigencia la totalidad de las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente -aprobada por el artículo segundo de la ley N° 20.417- y en que, por consiguiente, esta última repartición quedó habilitada para ejercer sus potestades fiscalizadoras y sancionatorias, según se expresa en el dictamen N° 298, de 2014.
Por tal motivo, es necesario tener en consideración lo dispuesto en el artículo único, inciso primero, de la ley N° 20.473, que previene que durante el tiempo que media entre la supresión de la Comisión Nacional del Medio Ambiente y la entrada en vigencia de los Títulos II, salvo el párrafo 3°, y III del artículo segundo de la ley N° 20.417, a quienes compete fiscalizar el cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprueba un estudio o se acepta una declaración de impacto ambiental es a los organismos del Estado que, en uso de sus facultades, participan en el sistema de evaluación de impacto ambiental, en tanto que la sanción de la inobservancia de aquéllas corresponde a la Comisión a que se refiere el artículo 86 de la ley N° 19.300, de Bases Generales del Medio Ambiente, o bien, al Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), según el caso.
Del precepto recién transcrito, se aprecia que los organismos sectoriales que participan en el SEIA -calidad que reviste la autoridad sanitaria- sólo están facultados para desarrollar labores fiscalizadoras tratándose de las infracciones por las que se pregunta, pero no para sancionarlas, puesto que ello corresponde a la autoridad ambiental (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 981, de 2003; 39.696, de 2005, y 1.501, de 2011).
Por lo mismo, es dable sostener que resulta improcedente que las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud instruyan un sumario sanitario cuando se trata del incumplimiento de una norma o condición que ha servido de base a la dictación de una resolución que califica como favorable ambientalmente un proyecto o actividad, pues esa clase de procesos son de naturaleza sancionatoria y la autoridad sanitaria, según se indicó, carece de atribuciones para imponer sanciones respecto de las infracciones en comento.
En razón de lo anterior, y en consideración a los principios de eficiencia y eficacia que rigen a los servicios públicos, acorde a los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, lo que corresponde es que la SEREMI, una vez que constate el incumplimiento de lo establecido en una resolución de calificación ambiental en el ejercicio de sus facultades fiscalizadoras, remita los antecedentes a la autoridad ambiental a fin de que esta última inicie el procedimiento destinado a imponer la sanción pertinente, dado su carácter de órgano competente para ello.
Ahora bien, en lo que atañe a la suspensión del plazo de prescripción, es útil indicar, como cuestión previa, que en el caso de los procedimientos sancionatorios anteriores al aludido 28 de diciembre de 2012, el ordenamiento jurídico no previó reglas especiales en relación a la materia, razón por la cual deben aplicarse las normas sobre prescripción del derecho penal, pues tanto este último, como el derecho administrativo sancionador, son manifestaciones del ius puniendi que ejerce el Estado (aplica criterio sustentado en el dictamen N° 60.556, de 2012). 
Así entonces, de conformidad a lo establecido en los artículos 94, 95 y 96 del Código Penal, las infracciones cometidas antes de la mencionada fecha prescriben en el plazo de 6 meses contado desde la data en que se cometió el ilícito, lapso que se suspende desde que el procedimiento se dirige en contra del infractor. 
En este contexto, es conveniente puntualizar que atendido que, según se advirtiera, a quien corresponde dirigir un procedimiento sancionatorio para efectos de punir el incumplimiento de una resolución de calificación ambiental es a la autoridad ambiental, cabe concluir que es el inicio de dicho proceso el que tiene la aptitud de suspender el respectivo plazo de prescripción, y no la instrucción de un sumario sanitario, toda vez que este último no es el mecanismo que el ordenamiento jurídico ha previsto para la sanción administrativa de esa clase de infracciones.
Finalmente, se debe precisar que, a diferencia de lo afirmado por la SEREMI, el dictamen N° 39.696, de 2005, de este Organismo Contralor, no señala que una vez constatada la infracción a una resolución de calificación ambiental deba darse inicio a un sumario sanitario, sino que indica que las conclusiones del mismo no impiden que la autoridad sanitaria, en el ejercicio de las facultades fiscalizadoras que le han sido asignadas por la ley, pueda disponer las medidas urgentes que sean necesarias para enfrentar emergencias sanitarias, en los casos y de la forma previstos por el ordenamiento jurídico, a efectos de resguardar la salud pública.        
En mérito de lo expuesto, corresponde que las distintas reparticiones públicas involucradas adopten las providencias que resulten conducentes para ajustar sus actuaciones a las pautas fijadas mediante el presente pronunciamiento.                   
Transcríbase al Ministerio de Salud, al Servicio de Evaluación Ambiental, a la Superintendencia del Medio Ambiente, a la Comisión de Evaluación de la Duodécima Región y a la Contraloría Regional de Magallanes y Antártica Chilena.
Saluda atentamente a Ud.,

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República