Dictamen N° 77778

Texto del dictamen

N° 77.778 Fecha: 27-XI-2013
Se han dirigido a esta Contraloría General, en una presentación conjunta, los Subsecretarios del Medio Ambiente y de Pesca y Acuicultura, solicitando un pronunciamiento respecto de si las áreas marinas costeras protegidas de múltiples usos -en adelante, AMCP-MU-, forman parte del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado -en lo sucesivo, SNASPE-. Lo anterior con la finalidad de determinar si corresponde aplicar en estas zonas la prohibición de realizar actividades de pesca extractiva y de acuicultura, conforme a lo dispuesto en el artículo 158 de la ley N° 18.892.
De acuerdo a la opinión que sustentan, de la ley N° 19.300 se desprende que las AMCP-MU no forman parte del SNASPE. Agregan que el propósito de dichas áreas es tanto conciliar principios de conservación del patrimonio ambiental, preservación de la naturaleza y protección del medio ambiente como promover la investigación científica, la educación ambiental y el desarrollo sustentable de actividades, sin prohibir ninguna ex ante, por lo que el referido artículo 158 no se les aplicaría.
Requerido su informe, el Servicio de Evaluación Ambiental señala que si bien no tiene competencia para pronunciarse respecto de las categorías que constituyen el SNASPE, mediante el oficio Ord. D.E. N° 130.844, de 2013, que acompaña, se manifestó respecto de las áreas colocadas bajo la protección oficial y aquellas protegidas para efectos del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
A su vez, la Corporación Nacional Forestal, en adelante CONAF, hace presente que si bien la ley N° 18.362 -que menciona las categorías que integran el SNASPE-, no ha entrado en vigencia, el legislador le ha asignado recursos para la administración coordinada de las áreas protegidas puestas bajo su tuición, entendiendo que estas forman parte de aquel. Agrega que la ley N° 19.300 considera también como parte del sistema a los parques marinos y reservas marinas, sin que las AMCP-MU se encuentren consideradas en él.
Por último, la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas expone que ese servicio, desde el año 1999, ha afectado seis espacios costeros marinos, calificándolos como áreas marinas y costeras protegidas, fundándose principalmente en el Protocolo para la Conservación y Administración de las Áreas Marinas y Costeras Protegidas del Pacífico Sudeste, y en las facultades de administración del borde costero que tiene el Ministerio de Defensa Nacional en virtud del decreto con fuerza de ley N° 340, de 1960, del Ministerio de Hacienda. Indica que dichas zonas fueron decretadas en cumplimiento de objetivos específicos de conservación, por lo que la posibilidad de amparar actividades de pesca o acuicultura como parte de los diversos usos a que pueden destinarse estos espacios debe estar autorizada en el plan de manejo y reservarse a un sector específico de ellas.
Sobre el particular, el artículo 158 ya aludido establece que las zonas lacustres, fluviales y marítimas que formen parte del SNASPE, quedarán excluidas de toda actividad pesquera extractiva y de acuicultura, agregando su inciso segundo que no obstante, en las zonas marítimas que formen parte de reservas nacionales y forestales podrán realizarse este tipo de actividades. En tanto, su inciso tercero prescribe que previa autorización de los organismos competentes, podrá permitirse el uso de porciones terrestres que formen parte de dichas reservas, para complementar las actividades marítimas de acuicultura.
De esa norma se desprende que como regla general están prohibidas las actividades que se indican en las porciones de agua -sean zonas lacustres, fluviales o marítimas- que integren el SNASPE. No obstante, por excepción, estas pueden ser autorizadas si se realizan en zonas marítimas que formen parte de reservas nacionales y forestales (aplica criterio de los dictámenes Nos 28.757, de 2007, y 38.429, de 2013).
Pues bien, a fin de determinar si las ACMP-MU forman parte del SNASPE, es que cabe tener presente que mediante el decreto N° 827, de 1995, del Ministerio de Relaciones Exteriores, se promulgó el Protocolo para la Conservación y Administración de las Áreas Marinas y Costeras Protegidas del Pacífico Sudeste, en virtud del cual los Estados contratantes se comprometieron a establecer áreas bajo su protección, en la forma de parques, reservas, santuarios de fauna y flora u otras categorías de áreas protegidas.
De acuerdo a lo informado por la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, dando cumplimiento a ese pacto internacional, el Ministerio de Defensa Nacional declaró áreas marinas y costeras protegidas a distintos bienes nacionales de uso público en el borde costero, señalando expresamente en los decretos que las crean, que el objeto es colocar bajo protección oficial dichos sectores a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación.
En este contexto es que a través de la ley N° 20.417, que modificó la ley N° 19.300, la legislación interna da reconocimiento a este tipo de área protegida. Así, el artículo 70 de la referida ley N° 19.300 prevé en su letra b) que corresponderá al Ministerio del Medio Ambiente proponer las políticas, planes, programas, normas y supervigilar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado, que incluye parques y reservas marinas, así como los santuarios de la naturaleza, y supervisar el manejo de las áreas protegidas de propiedad privada, y en su letra c) que dicho ministerio deberá proponer las políticas, planes, programas, normas y supervigilar las áreas marinas costeras protegidas de múltiples usos.
Por su parte, la letra c) del artículo 71, establece que será función del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad proponer al Presidente de la República la creación de las Áreas Protegidas del Estado, que incluye parques y reservas marinas, así como los santuarios de la naturaleza y de las áreas marinas costeras protegidas de múltiples usos.
Como puede advertirse, la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente al hacer referencia a las AMCP-MU, tanto en lo relativo a las competencias del Ministerio del Medio Ambiente, como a las atribuciones del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, le da un tratamiento distinto de aquel dado al SNASPE, de lo que se desprende que el legislador  considera que dichas áreas tienen una categoría distinta de éste.
A mayor abundamiento, aparece de la historia del establecimiento de la ley N° 20.417 que en las AMCP-MU es posible desarrollar actividades compatibles con la conservación, señalándose durante la discusión del citado artículo 70, que la intención no fue crear un conflicto entre la mencionada facultad del Ministerio de Medio Ambiente y los organismos sectoriales encargados del tema productivo, precisando la ministra de la época que “no se pretende otorgar una competencia prioritaria al Ministerio para formular las políticas de resguardo de las áreas marinas costeras donde se realizan innumerables actividades, razón por la cual se denominan de ‘múltiples usos’” (Informe de la Comisión de Recursos Naturales. Cámara de Diputados. Fecha 01 de abril de 2009. Cuenta en Sesión 20, Legislatura 357). 
En virtud de lo expuesto, atendido que el citado artículo 158 se limita a las zonas marinas, lacustres y fluviales que integren el SNASPE, y al hecho que las AMCP-MU no forman parte de él, cabe concluir que a las áreas marinas costeras protegidas de múltiples usos no se les aplica la prohibición que contempla dicha disposición.
No obstante, es necesario efectuar la prevención en orden a que en las AMCP-MU, la ejecución de las actividades indicadas sólo podrá admitirse en la medida que sean compatibles con los fines de conservación ambiental que se consideraron para declararlas bajo protección estatal.
Transcríbase a las Subsecretarías de Pesca y Acuicultura y para las Fuerzas Armadas, a la Corporación Nacional Forestal y al Servicio de Evaluación Ambiental.
Saluda atentamente a Ud., 
Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante