Dictamen N° 66458

Texto del dictamen

N° 66.458       Fecha: 16-X-2013
Mediante el oficio de la suma, se ha remitido por esa Contraloría Regional, para su estudio, la resolución N° 39, de 2013, del Gobierno Regional de Tarapacá, que promulga el Plan Regulador Intercomunal Costero Región de Tarapacá (PRICT).
Al respecto, cumple esta División de Infraestructura y Regulación con efectuar las siguientes observaciones, concernientes a dicho instrumento de planificación:

1.	No es pertinente que el mismo PRICT, en el artículo 1°, del acápite "ORDENANZA", disponga su aprobación, materia que corresponde al acto administrativo en examen, y que se encuentra abordada en el resuelvo 1° de éste (aplica el dictamen N° 6.271, de 2013, de esta Sede de Control).

2.	No resulta procedente que en los artículos 1.2.2, acerca de la modificación de las disposiciones de los planes reguladores comunales por este instrumento; 1.2.3, sobre materias no reguladas por el PRICT; 1.2.4, relativo a la interpretación de sus normas; 1.2.5, referido a la sanción en caso de infracción; 2.1.3, que regula el congelamiento; 2.3.1, que exige un estudio fundado a los proyectos que se emplacen en áreas de riesgo; 2.3.2, que dispone que los planes reguladores comunales podrán precisar o disminuir áreas de riesgo; 2.3.3, inciso primero, que define las zonas no edificables; 3.2.1, inciso tercero, que trata de la incorporación de las normas del PRICT a los planes reguladores comunales; 3.9.1, inciso segundo, que determina la aplicación del decreto ley N° 3.516, de 1980, en el área rural, y 5.1.1, concerniente al carácter supletorio de las disposiciones transitorias que se establecen, se regulen materias propias de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo- o de su Ordenanza General (OGUC) -sancionada mediante el decreto N° 47, de 1992, de esa singularizada Cartera Ministerial-, u otros cuerpos normativos, y se remitan o reproduzcan sus disposiciones, apartándose, por lo demás, en algunos aspectos de aquéllas (aplica, entre otros, los dictámenes N's. 23.209, 23.212, y 25.886, todos de 2011 y 6.271, de 2013, de este origen).

3.	El reconocimiento que se efectúa de una faja no edificable con viviendas en torno a las áreas de inhumación, prevista en la letra c), inciso segundo del artículo 2.3.3 -Zonas no edificables-, no corresponde a algunas de las áreas restringidas al desarrollo urbano que se contemplan en el artículo 2.1.17. de la OGUC (aplica los dictámenes Ws. 11.101, de 2010 y 70.559, de 2012, de este órgano Contralor).
Luego, en cuanto a las zonas no edificables que se reconocen en las letras d), g) y h) del mencionado artículo 2.3.3, se omite indicar la normativa que las establece, y, en el caso de aquella faja contenida en la letra j), que sólo se aplica en las áreas rurales.

4.	No resulta pertinente que el inciso segundo del artículo 3.2.1 -Área Urbana AU- disponga que las normas urbanísticas aplicables en dicho territorio sean las previstas en los planes reguladores comunales a que alude. Sin desmedro de ello, la información a que se refiere es propia de la Memoria Explicativa y no de la Ordenanza. Lo propio cabe apuntar acerca de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 3.6.1 en cuanto a los tipos de riesgos que pueden presentarse (aplica el dictamen N° 6.271, de 2013, de esta Entidad Fiscalizadora).

5.	Por su parte, al incorporar una reseña descriptiva -en el inciso primero de los artículos 3.3.2, 3.3.3 y 3.3.4- de cada una de las zonas de extensión urbana que se mencionan, se efectúa una declaración sin contenido normativo. Lo mismo es dable consignar respecto de las expresiones vertidas en el inciso primero de los artículos 3.6.2, 3.6.3, 3.6.4, 3.6.5, 3.6.6 y 3.6.7 -sobre las áreas de riesgo que se regulan-, y de las incorporadas en el inciso primero de los artículos 3.9.1, 3.9.3, 3.9.4 y 3.9.5 -dentro del acápite referido al área rural- (aplica los dictámenes N°s. 21.206, de 2010, 20.830 y 70.559, ambos 2012, y 6.271, de 2013, de esta Sede de Control).

6.	Asimismo, en relación con las zonas normadas en los artículos 3.4.2 -Zona Productiva Molesta ZPM-, 3.4.3 -Zona Productiva Contaminante ZPC-, 3.5.1 -Zona de Infraestructura Sanitaria ZI-S-, 3.5.2 -Zona de Infraestructura Energética ZI-E-, 3.5.3 -Zona de Infraestructura de Transporte Aeroportuario ZI-TA- y 3.5.4 -Zona de Infraestructura de Transporte Portuario ZI-TP- cabe señalar que se establece dentro de los usos de suelo permitidos, el espacio público y el área verde, lo que se aparta del ámbito de acción propio de este nivel de planificación territorial, según lo prescrito en el inciso tercero, N° 2, letras d), e) y g), del artículo 2.1.7. de la OGUC (aplica el dictamen N° 70.559, de 2012, de este Órgano de Fiscalización).
Luego, el título "Normas Urbanísticas de subdivisión y edificación" del apartado ii) del inciso segundo del aludido artículo 3.4.2, difiere del texto del cuadro que las establece, ya que éste no incluye normas que regulen los procesos de subdivisión, sino de superficie predial mínima. Lo propio cabe expresar respecto del inciso segundo de los anotados artículos 3.5.1, 3.5.2, 3.5.3 y 3.5.4 de la Ordenanza que se analiza (aplica el criterio contenido en el dictamen N° 11.101, de 2010, de esta Entidad de Control).

7.	En relación a las normas urbanísticas que se señalan para las áreas de riesgos de los artículos 3.6.2 -Áreas propensas a avalanchas, rodados o aluviones ARR-1-, 3.6.3 -Áreas de riesgo natural por pendiente ARR-2-, 3.6.4 -Áreas de remoción y escurrimiento torrencial ARR-3-, 3.6.5 -Áreas inundables o potencialmente inundables ARR-4-, 3.6.6 -Áreas con riesgo generado por actividades o intervención humana ARR-5- y 3.6.7 -Áreas con peligro de ser afectadas por fallas geológicas ARR-6-, debe consignarse, en cuanto a aquellas situadas en áreas de extensión urbana, que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2.1.3. y 2.1.7. de la OGUC, deben ser establecidas en disposiciones transitorias en forma supletoria, lo que no acontece en las situaciones que se analizan (aplica el dictamen N° 70.559, de 2012, de esta Contraloría General).
En seguida, y sin desmedro de lo anterior, en cuanto a las Áreas con peligro de ser afectadas por fallas geológicas ARR-6 del artículo 3.6.7, cabe observar que al disponer como normas urbanísticas aplicables, una vez que se cumplan los requisitos previstos en la OGUC, que "serán las establecidas en la zona o área colindante", efectúa una regulación en función de un factor incierto y variable (aplica el criterio contenido en los dictámenes N°s. 56.032, de 2011 y 70.559, de 2012, de este Organismo Fiscalizador).

8.	Por su parte, en el artículo 3.9.4 -Área Rural 1 ARU-1- al fijar el uso del suelo para los efectos de aplicación del artículo 55 de la LGUC, no se precisa si el equipamiento de las clases comercio, seguridad y servicios sólo se autoriza para la ARU-1 "colindante a AP Desembocadura Río Loa" o también rige para los restantes territorios en que se establece. Además, no corresponde que respecto de la clase servicios se refiera únicamente a los servicios profesionales públicos por apartarse de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 2.1.33. de la OGUC.

9.	En lo concerniente a los cuadros de vialidad del artículo 4.1.1, cabe anotar que las proyecciones en algunos tramos de las vías se perfilan con un ancho inferior al mínimo exigido por el artículo 2.3.2. de la OGUC. Tal es el caso del primer tramo de la arteria Arturo Fernández (T-26), el segundo tramo de la vía Av. 6 (T-11), y el primer tramo de la Ruta CH-15 Huara­Colchane (E-2).
Además, se observa que las vías Av. Chijo (T-6) y Av. La Pampa (T-10) se superponen en parte, conforme a su descripción y a lo graficado en la lámina N°4 del respectivo Plano; que no se definen con precisión los tramos descritos para las vías Pedro Prado (T-16) y Av. La Tirana (T-16), toda vez que el límite de una corresponde al inicio de la siguiente. Lo mismo acontece con las vías Juan Martínez (T-25) y Av. Desiderio García (T-25), así como con Av. Costanera Alto Molle (T-5) y Av. Circunvalación Este (T-5); que no se describe el tramo de la vía Av. Circunvalación (E-4) entre las vías T-21 y E-3, incluido en la lámina N°4 del Plano, y, por último, se define la vía Av. Circunvalación (E-3) con un tramo único, en circunstancias que en la indicada lámina N° 4 del Plano se grafica con dos bifurcaciones, en su tramo entre las vías E-4 y T-5.
Adicionalmente, cabe apuntar que no se identifica si la distancia entre líneas oficiales propuesta corresponde a una apertura o un ensanche, y, en este último caso, los hitos -ejes, líneas de calzada, soleras, aceras, entre otros- a partir de los cuales debe contemplarse el respectivo ensanche, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.3.1. de la OGUC. Ello acontece, vgr., en las vías Av. Las Parcelas (T-4), Av. Los Pepinos (T-5), Av. Costanera Alto Molle (T-5), Av. Circunvalación Este (T-5), Av. 6 (T-11), Prolongación Variante Ruta 1 (T-12), Av. Parque (T-13), Variante Ruta 1 Alto Hospicio (T-14), Arturo Fernández (T-26) y Ruta CH-15 Huara-Colchane (E-2) (aplica el dictamen N° 44.803, de 2011, de este órgano Fiscalizador).

Finalmente, corresponde observar que en los señalados cuadros, algunas de las vías troncales proyectadas o tramos de las mismas, comprenden terrenos anteriormente afectos a declaratoria de utilidad pública, las que habrían caducado según lo dispuesto en el artículo 59 de la LGUC. Dicha situación se presenta respecto de la Av. Las Parcelas (T-4) entre Presidente Lagos Escobar y el límite urbano sur de Alto Hospicio; la Av. Los Pepinos (T-5) entre T-4 Av. Las Parcelas y Los Parrones; la Av. Costanera Alto Molle (T-5); la Av. Circunvalación Este (T-5); la Av. Macarena Sánchez (T-8) entre Calle 5 y T-5 Av. Circunvalación Este; la Av. 6 (T-11), entre Calle 39 y T-4 Av. Las Parcelas; la arteria Prolongación Variante Ruta 1 (T-12) y la Av. Parque (T-13).

10.	En el artículo 5.1.2 -de carácter transitorio- relativo a las normas urbanísticas supletorias para las zonas de extensión urbana que enumera, no se advierte el sustento jurídico de condicionar las aplicación de esas disposiciones a los proyectos de urbanización que singulariza -en la letra b) "Zona de Extensión Urbana 2 ZEU-2", iv), "Normas Urbanísticas Complementarias" del citado precepto- cuando se ejecuten los trazados de la vía que expresa (aplica el criterio contenido en el dictamen N° 18.674, de 2013, de esta Entidad de Fiscalización).
Sin desmedro de lo expresado, no aparece que el Sector Los Verdes a que se alude, se haya delimitado en el Plano o en la Ordenanza. Además, cabe reparar que la norma de antejardín se fije en función de la categoría de la calle que enfrenta. Lo propio es dable observar en relación con la fijación de esta última norma efectuada en el apartado iii) de la citada letra b), y en las letras a) y b) del artículo transitorio en comento (aplica el criterio contenido en los dictámenes N's. 54.958 y 68.122, ambos de 2009, 11.101, de 2010 y 45.794, de 2013, de este origen).
Asimismo, en los cuadros de las normas urbanísticas de subdivisión y edificación de las zonas que se reglamentan en las letras a), b), c), d), e), f), g) y h) del anotado artículo 5.1.2, se incluyen normas de "superficie predial mínima", en circunstancias que, según su contenido, debieran referirse a "superficie de subdivisión predial mínima" (aplica los dictámenes N's. 20.830 y 49.789, de 2012, de este Organismo Contralor).

11.	En cuanto a la dotación mínima de estacionamientos detallada en el cuadro del artículo 5.2.1, se precisa que ésta se determina, para el destino Hotel, en base a camas o habitaciones, faltando indicar la forma en que se efectuará el respectivo cálculo (aplica los dictámenes N's. 47.417, de 2008 y 49.789, de 2012, de esta Sede de Control).

12.	En distinto orden de ideas, en cuanto a las láminas del Plano, se advierten los siguientes reparos:

a) Se omite identificar diversas calles que en los reseñados cuadros de vialidad se mencionan al describir los tramos de las vías. Especialmente, ello acontece en relación con las vías troncales Pedro Prado (T-16), Av. Chipana (T-24), Arturo Fernández (T-26), Av. Las Parcelas (T-4), Av. Los Pepinos (T-5), Av. Macarena Sánchez (T-8) y Av. 6 (T-11).

b) Se observan divergencias con los respectivos cuadros de vialidad, a saber, no se grafican las arterias Ruta Proyectada 1 (T-31) ni Variante Ruta 1 Alto Hospicio (T-14) que allí se describen.

c) Se advierte una serie de discrepancias con el Plano Estudio Fundado de Riesgo, las que se presentan con las zonas relativas a las áreas propensas a avalanchas, rodados o aluviones definidas en el Plano como ARR-1, al no coincidir con las de condiciones altas o muy altas de deslizamientos y caídas de bloques indicadas en el plano precedentemente individualizado, vgr., en las quebradas de Chiza, Suca, Minimini, Tiliviche, Interior de Caleta Sarmenia, Cerro Carrasco y cabo Pabellón de Pica. Lo propio se aprecia con la zona ARR-2, que define las áreas de riesgo natural por pendiente, abarcando en su mayoría terrenos con pendiente inferior al 15% según el ya citado plano y, asimismo, la delimitación del área definida para las zonas ARR-3, relativas a las áreas de remoción y escurrimiento torrencial, debido a que no guarda relación con la información definida en el antedicho Plano Estudio Fundado de Riesgo.

d) No se reconocen como Áreas Restringidas al Desarrollo Urbano aquellos territorios propensos a inundación costera por tsunami que se especifican en el punto 3.2.5 de la Memoria Explicativa e identificados en el plano singularizado en la letra c) precedente, de conformidad a lo previsto en el artículo 2.1.17. de la OGUC.

e) Se grafican dos áreas ARR-5 en la comuna de Alto Hospicio, pero la Ordenanza -en su artículo 3.6.6- y la Memoria Explicativa sólo indican la existencia de una, relacionada al vertedero El Boro.

f) Se observa que las "Áreas con peligro de ser afectadas por fallas geológicas ARR-6", se denominan en el Plano como "Áreas de riesgo asociadas a fallas geológicas activas".

g) En la Ordenanza se reconocen "Áreas con peligro de ser afectadas por fallas geológicas ARR-6", pero en el Plano únicamente se grafican líneas sin superficie relacionada, lo que no se condice con lo expresado en la página 47 de la Memoria Explicativa en cuanto propone un perímetro de 1 km. alrededor de la falla.

h) La representación del Centro Urbano Playa Blanca-Bahía Chiquinata de la lámina N° 4, no grafica el límite urbano de la misma.

i) No consta que las láminas del Plano que se viene aprobando hubieren sido firmadas por el Intendente, el Secretario Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y el Jefe del Departamento de Desarrollo Urbano e Infraestructura de la misma Secretaría Regional Ministerial, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.1.9. de la OGUC (aplica el dictamen N° 56.032, de 2011, de esta Entidad de Control).
13. En otro orden de consideraciones, en cuanto a la Memoria Explicativa, cabe efectuar las siguientes observaciones:

a) El Estudio de Riesgos que se incluye no se encuentra debidamente suscrito por los profesionales especialistas que lo han elaborado.

b) Se enumera un listado de los monumentos nacionales ubicados dentro del territorio normado por dicho instrumento de planificación territorial, sin que en la Ordenanza o en el Plano se efectúe un reconocimiento de ellos conforme a lo establecido en los artículos 2.1.7., inciso tercero, N°2, letra i) y N°3, letra b), y 2.1.18., ambos de la OGUC, y que, asimismo, se fijen las normas urbanísticas que correspondan.

c) En lo concerniente a los límites norte -que se delimita "hasta su intersección con una línea paralela a 2km al oriente de la Ruta 5"-, y oriente -que "corresponde a una línea paralela a 2Km al oriente de la Ruta 5 hasta 4 km aprox. al norte de la intersección entre la Ruta 5 y la Ruta CH­15 Huara-Colchane"-, según se describe en la Memoria Explicativa, se aprecia que no coinciden con los trazados en las láminas N°s. 1, 2 y 3 del Plano, donde, según mediciones a la escala enunciada, se grafican distante al oriente de esa Ruta 5, en alrededor de 0,6 a 3 km, alcanzando distancias menores en las intersecciones a las quebradas de Tiviliche y Tana.
En lo que atañe a la Evaluación Ambiental Estratégica, es necesario objetar que se omite dar cuenta de lo previsto en el artículo 7° quáter de la ley N° 19.300 -sobre Bases Generales del Medio Ambiente-, en orden a que en la resolución a que se alude se señalará, entre otros, "el contenido del informe ambiental y las respectivas consideraciones ambientales y de desarrollo sustentable que debe incorporar la política o plan para su dictación, así como los criterios e indicadores de seguimiento destinados a controlar la eficacia del plan o política, y los criterios e indicadores de rediseño que se deberán considerar para la reformulación de dicho plan o política en el mediano o largo plazo". Sin desmedro de lo anterior cabe agregar que el informe ambiental que se adjunta no se encuentra suscrito por quien lo elaboró (aplica los dictámenes N°s. 49.074 y 48.885, de 2013, de este Organismo de Fiscalización).
Por último, en lo referente al procedimiento de aprobación, no consta que se hubiere efectuado la consulta a todas las Municipalidades cuyo territorio es vecino al regulado por el presente instrumento -como es el caso de la comuna de Pica-, según dispone el artículo 2.1.9., inciso primero, N° 1, de la OGUC.
Igualmente, no se aprecia que se hubiere analizado la pertinencia de iniciar un proceso de consulta, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 16 del decreto N° 124, de 2009, del Ministerio de Planificación, que reglamenta el artículo 34 de la ley N° 19.253, que establece normas sobre protección, fomento y desarrollo de los indígenas (aplica los dictámenes N°s. 53.841, de 2012 y 49.868, de 2013, de esta Sede de Control).
En lo meramente formal, cabe apuntar que en el visto N°1 de la citada resolución en relación con el decreto con fuerza de ley N° 458 que se menciona, el año corresponde a 1975, y no al anotado; que no se acompañan los documentos a que se alude en los considerandos N°s. 9 y 19; que en los oficios singularizados en los vistos Ws. 10 a 13 no se cita su fecha de emisión; que falta concordar el artículo 2.3.3 "Zonas no edificables" con el artículo 3.6.8 en que se reconoce la zona no edificable por restricción de aeropuerto; que bajo el Título 3 se asigna al Capítulo "Generalidades" el N° 3.1 y que en sus letras b) y c) se agrega, como áreas del Plan, a las actividades productivas y la infraestructura de impacto intercomunal; que bajo el epígrafe "Capítulo 3.5 Infraestructura de Impacto Intercomunal" se aprecia un texto a continuación sin que se asigne a un artículo determinado; que en los artículos 3.6.8 y 3.7.1 no se precisa el Ministerio de origen de los decretos a que allí se alude; que, en el artículo 3.8.1, N° 2, el vocablo "Plata" resulta ininteligible, y que para el trámite de la toma de razón, en el resuelvo N° 4, no procede nombrar a la "Contraloría Regional de Tarapacá".

Igualmente, es del caso reparar que en relación con el Plano la delimitación del área rural ARU-1, incluye terrenos, en el sector Punta Gruesa, al interior del límite de extensión urbana; que la gráfica y los colores utilizados para definir la vialidad secundaria y los caminos de tierra, así como la que representa los cursos de agua permanentes y las quebradas intermitentes, no permiten una adecuada lectura atendida su similitud; que las zonas de extensión urbana 4 que se trazan en el borde costero de Pisagua -en la lámina N°2- no se consigna el símbolo ZEU-4; que entre las láminas N°s. 3 y 4 no existe la correspondiente continuidad, omitiéndose un tramo entre las coordenadas 7772500 y 7775000 Norte; que no se aprecia la necesidad de incluir los tramos, en dos láminas distintas, las N°s. 4 y 5, de las coordenadas 7747500 y 7735000 Norte, en las láminas Ws. 5 y 6, los tramos de las coordenadas 7722500 y 7710000 Norte, en las láminas Ws. 6 y 7, los tramos de las coordenadas 7695000 y 7685000 Norte, y en las láminas Ws. 7 y 8, los tramos de las coordenadas 7662500 y 7657500 Norte; que se incorporen en el Plano figuras no citadas en la simbología de la viñeta, vgr. Alrededores de Negreiros, en la lámina N° 3 y, por último, que el nombre "Chanavayita", en las láminas N's. 5 y 6, no aparece anotado correctamente.
En mérito de lo expuesto, y haciendo presente que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con las observaciones formuladas precedentemente y con los criterios establecidos por esta Entidad de Control en su jurisprudencia, procede que esa Sede Regional represente la resolución N° 39, de 2013, del Gobierno Regional de Tarapacá, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este oficio.


Por orden del Contralor General de la República
Osvaldo Vargas Zincke
Jefe División de Infraestructura y Regulación