Dictamen N° 33214

Texto del dictamen

N° 33.214      Fecha  : 29-V-2013

El Secretario Ejecutivo del Consejo Regional de Valparaíso -a petición del consejero regional señor Manuel Millones Chirino-, y la Municipalidad de Limache solicitan, respectivamente y en análogos términos, un pronunciamiento acerca de la juridicidad del proceso de evaluación ambiental del proyecto denominado "Cementerio Parque del Consuelo de Limache", calificado ambientalmente favorable mediante la resolución exenta N° 78, de 2012, de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Valparaíso (RCA), y que se determinen las eventuales responsabilidades administrativas que pudieren resultar comprometidas. 

Lo anterior, habida cuenta de los siguientes antecedentes: 

I. Exponen los recurrentes, que la Secretaría Regional Ministerial de Salud de Valparaíso -SEREMI de Salud-, consultada sobre la materia, sostuvo que el proyecto no cumple con lo dispuesto en el artículo 16 del decreto N° 357, de 1970, del Ministerio de Salud -Reglamento General de Cementerios- que exige que los terrenos dedicados a cementerios sean permeables. Ello, toda vez que, según la adenda N° 3 de la Declaración de Impacto Ambiental -DIA- presentada por el titular, el suelo del proyecto se encuentra compuesto de arcilla con nula capacidad de infiltración. 

II. Indican, asimismo, que el proyecto no cumpliría con lo dispuesto en el artículo 20 del citado Reglamento General de Cementerios, según el cual el área destinada a sepultación de los cementerios no podrá estar situada a una distancia menor de treinta metros de la ribera de un río, manantial, acequia, pozo u otra fuente que pueda abastecer de agua para la bebida o el riego, por cuanto existe una napa flotante en el predio en que se desarrollaría el proyecto, sin perjuicio, además, que colinda con una acequia -descrita en la adenda N° 1 como "zanjón natural"- destinada al regadío de predios vecinos. 

III. Agregan, que de acuerdo a lo manifestado por la Dirección Regional de Valparaíso del Servicio Agrícola y Ganadero en los oficios que singularizan, la iniciativa generaría un impacto significativo sobre el componente suelo, ya que se emplaza en una zona de alto potencial agrícola. No obstante ello, el respectivo Director Regional habría dado su conformidad al proyecto, considerando la necesidad de que la comuna cuente con un cementerio, lo cual, a su juicio, constituye un fundamento ajeno a los criterios técnicos que ese servicio debe observar.


IV. Finalmente, señalan que el inmueble destinado al proyecto no cuenta con derechos de agua, ya que la Dirección General de Aguas, Región de Valparaíso -DGARV- habría rechazado la solicitud de inscripción del pozo que posee en su interior, por encontrarse dentro del radio de protección de 200 metros de otros pozos. 

Por su parte, don Fernando Martínez Mesa, en representación, según expone, de Inmobiliaria e Inversiones El Consuelo de Limache S.A., titular del proyecto en comento, formula diversas consideraciones en relación con el mismo, las que solicita sean ponderadas por esta Sede de Control para efectos de emitir el pronunciamiento requerido. 

Cabe consignar que se recabaron los pareceres de la Dirección Regional de Valparaíso del Servicio de Evaluación Ambiental, de la SEREMI de Salud, de la Dirección Regional del Servicio Agrícola y Ganadero de Valparaíso y de la DGARV. 

Ahora bien, el examen de los antecedentes permite informar lo siguiente: 

I. En relación con el eventual incumplimiento de lo previsto en el artículo 16 del Reglamento General de Cementerios. 

Sobre la materia, la referida Dirección Regional del Servicio de Evaluación Ambiental informó, en lo sustancial, que acorde a lo dispuesto en la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, y en el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental -Reglamento del SETA-, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el artículo 2° del decreto N° 95, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, el proyecto en comento ingresó al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental mediante una declaración de impacto ambiental, y fue calificado ambientalmente favorable mediante la RCA, atendido que cumplía con la normativa ambiental vigente -incluidos los requisitos para el otorgamiento de los permisos ambientales sectoriales-, y que no requería un Estudio de Impacto Ambiental, todo ello considerando el pronunciamiento de los Órganos del Estado con Competencia Ambiental que participaron en el respectivo proceso de evaluación. 

En ese contexto, y en relación con la materia en examen, señala que la permeabilidad del suelo fue evaluada desde la perspectiva de una posible contaminación de las aguas, lo que fue descartado en base a las obras de drenaje que detalla, presentadas por el titular. 

Agrega, que la SEREMI de Salud, mediante su oficio N° 1.505, de 2011, se pronunció conforme respecto del permiso ambiental sectorial establecido en el artículo 97 del Reglamento del SEIA para efectos de la instalación de un cementerio o de un crematorio, y, por último, puntualiza que lo manifestado por esa repartición en su oficio N° 398, de 2012, en orden a que el suelo no cumpliría con lo exigido en el citado artículo 16, constituye una materia sectorial que no tiene carácter ambiental, de modo que no corresponde que sea considerado para efectos de la calificación ambiental del proyecto.

A su turno, la SEREMI de Salud señala que el suelo del terreno en que se emplazaría el proyecto no cumple con las exigencias normativas establecidas en el Reglamento de Cementerios, lo que se hizo presente con ocasión del análisis tanto de la DIA como de sus adendas N°s. 1 y 2, no obstante lo cual la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Valparaíso calificó favorablemente el proyecto. 

Ahora bien, sobre el particular resulta menester tener presente que el artículo 97 del Reglamento del SETA previene, en su inciso primero, que "En el permiso para la instalación de un cementerio, o de un crematorio, a que se refiere el artículo 5° del D.S. N° 357/70 del Ministerio de Salud, Reglamento General de Cementerios, los requisitos para su otorgamiento y los contenidos técnicos y formales necesarios para acreditar su cumplimiento, serán los que se señalan en el presente artículo". Agrega ese precepto, en su inciso segundo, que en el estudio o declaración de impacto ambiental, según sea el caso, se deberán señalar las medidas y/o condiciones ambientales adecuadas, de acuerdo a la distancia del predio del cementerio a ríos, manantiales, acequias, pozos u otra fuente que pueda abastecer de agua para la bebida o el riego; a la distancia del predio del cementerio a viviendas; y al control de emisiones de contaminantes atmosféricos, tratándose de crematorios. 

Asimismo, que él antes citado artículo 16 del Reglamento General de Cementerios dispone que los terrenos dedicados a cementerios deberán ser única, exclusiva e irrevocablemente destinados a ese objeto, y que el suelo deberá ser permeable, parejo y su pendiente no exceder de un 20%. Añade dicho artículo, en su inciso segundo, que no obstante lo anterior, tales exigencias podrán ser modificadas por la autoridad sanitaria si las condiciones especiales de la región así lo determinan. 

Como es posible advertir, el aludido artículo 97 establece expresamente los aspectos que deben considerarse para el otorgamiento del permiso ambiental sectorial a que se refiere, entre los cuales, cabe precisar, no están contempladas las exigencias contenidas en el citado artículo 16. 

Siendo ello así, es dable concluir, coincidiendo con lo manifestado por la Dirección Regional del Servicio de Evaluación Ambiental de Valparaíso, que los requisitos establecidos en el antedicho precepto resultan ajenos al proceso de evaluación de impacto ambiental, lo que no obsta, por cierto, a que su cumplimiento deba verificarse en los términos que el mismo establece, para efectos de que la autoridad sanitaria autorice el funcionamiento del respectivo cementerio. 

En mérito de lo expuesto, no procede acoger la reclamación planteada en relación con este punto. 

II. En cuanto a la distancia del proyecto con fuentes de agua. 

Al respecto, cabe reiterar lo informado por la Dirección Regional del Servicio de Evaluación Ambiental de Valparaíso, en el sentido que tal circunstancia, así como los antecedentes aportados por el titular en relación con las obras de drenaje y con la ausencia de fuentes de agua incompatibles con el proyecto, fueron debidamente ponderados durante la respectiva evaluación, pues corresponde a uno de los aspectos previstos por el permiso ambiental sectorial establecido en el citado artículo 97 del Reglamento del SETA, respecto del cual la SEREMI de Salud se pronunció conforme a través de su oficio N° 1.505, de 2011. 

Por su parte, la DGARV expresa, en lo que importa, que atendido a que el titular del proyecto acogió los requerimientos que le fueran formulados durante el proceso de evaluación, relativos a la realización de un muestreo periódico de la calidad de las aguas, esa repartición manifestó, mediante su oficio N° 535, de 2012, y en los términos que en el mismo se consignan, su conformidad con el proyecto en examen. 

Cabe anotar, asimismo, que en relación al denominado "zanjón natural", los servicios antes aludidos coinciden en señalar que éste no conduce aguas de riego, sino que corresponde a un desagüe abierto para canalizar aguas sobrantes de escurrimiento gravitacional, según indica la adenda N°1 presentada por el titular del proyecto. 

En razón de lo expresado, y teniendo presente que de los antecedentes examinados aparece que lo obrado por los organismos que participaron en la evaluación se enmarca dentro de la preceptiva reseñada, por cuanto sus pronunciamientos ambientales son fundados y se ciñen al ámbito de su competencia, esta Entidad de Control no observa reproche que formular sobre el particular. 

III. En lo concerniente a la actuación de la Dirección Regional del Servicio Agrícola y Ganadero de Valparaíso. 

El mencionado servicio informa, en síntesis, que con ocasión de la evaluación ambiental del proyecto de la especie, emitió, dentro de plazo, los informes técnicos que individualiza, de modo que su actuación, en relación con el permiso ambiental sectorial del artículo 96 del Reglamento del SEIA, se encontraría ajustada a derecho. 

Sobre el particular, es pertinente señalar que según consta de los oficios N°s. 1.749, de 2011 -relativo a la adenda N° 1 de la DIA-, y 119, de 2012 -referido a la adenda N° 2-, dicho servicio estimaba que el proyecto afectaba significativamente los recursos naturales, principalmente el componente ambiental suelo, ya que, según indican, se intervenían 2 hectáreas de capacidad de uso clase Illw, consideradas de alto potencial agrícola, lo que incidía negativamente en la actividad agropecuaria de la zona. En consecuencia, tales documentos concluyen que el proyecto no cumple con los requisitos para el otorgamiento del Permiso Ambiental Sectorial establecido en el artículo 96 del Reglamento del SEIA. 

Asimismo, es del caso apuntar que el oficio N° 531, de 2012 -que informa sobre la adenda N° 3 de la DIA- consigna, en lo que interesa, que de la revisión de la referida adenda, dicho órgano se pronuncia conforme, agregando que "Este Director Regional, a pesar de compartir las razones técnicas esgrimidas por los especialistas regionales que señalan que el cambio de uso de suelo para la construcción del cementerio generará un impacto significativo sobre el recurso suelo, señala su conformidad al proyecto por la necesidad imperiosa de la población de Limache de contar con un camposanto". 

Ahora bien, frente a la problemática planteada por los interesados, es necesario señalar que acorde con lo dispuesto en el artículo 2°, letra e), del Reglamento del SEIA, debe entenderse por órgano de la Administración del Estado con competencia ambiental el "Ministerio, servicio público, órgano o institución creado para el cumplimiento de una función pública, que otorgue algún permiso ambiental sectorial de los señalados en este Reglamento, o que posea atribuciones legales asociadas directamente con la protección del medio ambiente, la preservación de la naturaleza, el uso y manejo de algún recurso natural y/o la fiscalización del cumplimiento de las normas y condiciones en base a las cuales se dicta la resolución calificatoria de un proyecto o actividad". 

En seguida, que el referido artículo 96 del Reglamento del SEIA prescribe que "En el permiso para subdividir y urbanizar terrenos rurales para complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar de equipamiento a algún sector rural, o habilitar un balneario o campamento turístico; o para las construcciones industriales, de equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los límites urbanos, a que se refieren los incisos 3° y 4° del artículo 55 del D.F.L. N° 458/75 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, los requisitos para su otorgamiento y los contenidos técnicos y formales necesarios para acreditar su cumplimiento, serán los que se señalan en el presente artículo". Prosigue ese precepto, señalando que en el Estudio o Declaración de Impacto Ambiental, según sea el caso, se deberán señalar las medidas y/o condiciones ambientales adecuadas, en consideración a la pérdida y degradación del recurso natural suelo, y que no se generen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana-regional. 

Por último, ha de tenerse en consideración que el artículo 2° de la ley N° 18.755 -que establece normas sobre el Servicio Agrícola y Ganadero, deroga la ley N° 16.640 y otras disposiciones-establece que dicho servicio "tendrá por objeto contribuir al desarrollo agropecuario del país, mediante la protección, mantención e incremento de la salud animal y vegetal; la protección y conservación de los recursos naturales renovables que inciden en el ámbito de la producción agropecuaria del país y el control de insumos y productos agropecuarios sujetos a regulación en normas legales y reglamentarias". 

Como es dable advertir, la intervención que corresponde al Servicio Agrícola y Ganadero en relación con el permiso ambiental sectorial del indicado artículo 96 se encuentra circunscrita a la ponderación de las medidas y/o condiciones ambientales previstas en el estudio o declaración de impacto ambiental, en relación con la pérdida y degradación del recurso natural suelo. 

Siendo ello así, no cabe sino concluir que la consideración de factores diversos a los precedentemente mencionados, tales como los invocados en el oficio N° 531, de 2012, escapa a la competencia de ese servicio y, por tanto, resulta improcedente.

Con todo, es preciso anotar que según consta en la RCA, y sus antecedentes, la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura, teniendo presente la pérdida de suelo agrícola, informó favorablemente el citado permiso ambiental sectorial habida consideración de que el titular del proyecto, en la Adenda N° 3, se comprometió a cofinanciar el proyecto "Mejoramiento Obras de conducción Canal Waddington", de la respectiva Asociación de Canalistas y de la Comisión Nacional de Riego, el que beneficiará a un sector de pequeños agricultores de la comuna de Limache. 

IV. Sobre los derechos de aprovechamiento de aguas. 

Al respecto, cumple con hacer presente, coincidiendo con lo informado por la Dirección Regional del Servicio de Evaluación Ambiental de Valparaíso y por la DGARV, que la circunstancia alegada por los recurrentes, en orden a que el inmueble destinado al proyecto no cuenta con derechos de aprovechamiento de aguas, no constituye una materia de carácter ambiental, de modo que, conforme la normativa vigente, no es pertinente que sea considerada en el proceso de evaluación de impacto ambiental. 

En consecuencia, corresponde desestimar la reclamación en lo que concierne a esta última objeción. 

V. Conclusión. 

En mérito de lo expuesto en los párrafos que anteceden, y considerando, además, que el artículo 9° bis de la ley N° 19.300 señala, en lo que interesa, que la respectiva Comisión de Evaluación Ambiental deberá aprobar o rechazar un proyecto o actividad sometido al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental sólo en virtud del Informe Consolidado de Evaluación en lo que dice relación con los aspectos normados en la legislación ambiental vigente, y que, en todo caso, dicho informe deberá contener los pronunciamientos ambientales fundados de los organismos con competencia que participaron en la evaluación, la evaluación técnica de las observaciones planteadas por la comunidad y los interesados, cuando corresponda, así como la recomendación de aprobación o rechazo del proyecto, se ha estimado del caso no acoger las alegaciones formuladas por los recurrentes. 

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República