Dictamen N° 25081

Texto del dictamen

N° 25.081   Fecha: 24-IV-2013
Se ha dirigido a esta Contraloría General el Ministro de Salud solicitando un pronunciamiento que determine las funciones de fiscalización y sanción de las infracciones a la normativa ambiental que compete ejercer a la autoridad sanitaria, luego de la plena entrada en vigencia de las normas contenidas en el artículo segundo de la ley N° 20.417, que crea la Superintendencia del Medio Ambiente y fija el texto de su ley orgánica, a partir del día 28 de diciembre de 2012, teniendo en consideración que el mencionado texto legal no derogó expresamente las disposiciones que le confieren atribuciones en ese ámbito a las secretarías regionales ministeriales de salud. 
Asimismo, pide se precise a través de qué Ministerio deben expedirse los decretos que aprueben los reglamentos relativos a las materias respecto de las cuales, acorde con lo prescrito en el artículo 70, letra g), de la ley N° 19.300 -de Bases Generales del Medio Ambiente-, corresponde al Ministerio del Medio Ambiente formular las normas que las rigen, atendido que el Ministerio de Salud mantendría sus facultades para regular los asuntos ambientales a que se refiere el Libro III del Código Sanitario.
Requerida de informe, la Superintendencia del Medio Ambiente hizo presente, en síntesis, que de conformidad a lo previsto en el artículo 2° de su ley orgánica, en todas aquellas materias e instrumentos que no sean de competencia de esa entidad, los organismos sectoriales que cumplan funciones de fiscalización conservan sus competencias. Agrega que dichos organismos sólo podrán participar en la fiscalización ambiental a través de los subprogramas sectoriales de fiscalización, mediante la firma de convenios de encomendación de funciones. 
Como cuestión previa, es pertinente recordar que en virtud de lo establecido en los artículos noveno transitorio de la ley N° 20.417 -que crea el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente-, y primero transitorio, inciso primero, de la ley N° 20.600 -que crea los Tribunales Ambientales-, las normas establecidas en los Títulos II “De la Fiscalización Ambiental”, salvo el párrafo 3°, y III “De las Infracciones y Sanciones” de la ley orgánica de la referida Superintendencia, entraron en vigencia a contar del 28 de diciembre de 2012.   
Precisado lo anterior, es necesario señalar que según consta de la historia fidedigna de la aludida ley N° 20.417, con el fin de unificar los criterios y procedimientos en el sistema de fiscalización ambiental, el artículo 2°, inciso primero, de la ley orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente consagra a este organismo como la entidad competente para la ejecución, organización y coordinación del seguimiento e inspección del cumplimiento de las resoluciones de calificación ambiental, de los planes de prevención y/o de descontaminación, de las normas de calidad ambiental y de emisión, de los planes de manejo de la ley N° 19.300, cuando corresponda, y de todos aquellos otros instrumentos de carácter ambiental que determine la ley.
Añaden los incisos segundo y tercero del mismo artículo 2° que los organismos sectoriales que cumplan funciones de fiscalización ambiental, conservarán sus atribuciones y potestades en ese ámbito, en todas aquellas materias e instrumentos que no sean de competencia de la referida Superintendencia, y deberán adoptar y respetar los criterios que ésta fije en relación a la forma de ejecutar las actuaciones de fiscalización, pudiendo solicitarle que se pronuncie a ese respecto.
En este contexto, debe tenerse presente que el artículo 16, letras b), d), f) y g), de la citada ley orgánica previene, en lo que interesa, que para el desarrollo de las actividades de fiscalización, la Superintendencia deberá establecer anualmente subprogramas sectoriales de fiscalización de las resoluciones de calificación ambiental, de los planes de prevención y/o de descontaminación, de las normas de emisión y de otros instrumentos de gestión ambiental, donde se identificarán las actividades que al efecto llevará a cabo cada servicio u organismo sectorial competente.
Enseguida, su artículo 22 dispone que la Superintendencia realizará la ejecución de las inspecciones, mediciones y análisis que se requieran para el cumplimiento de los programas y subprogramas de fiscalización, como también encomendará dichas acciones a los organismos sectoriales, cuando corresponda, para lo cual impartirá directrices a estos últimos, informando las acciones fiscalizadoras que asumirán, los plazos y oportunidades para su realización y las demás condiciones pertinentes. 
Como puede apreciarse de la preceptiva antes citada, la Superintendencia del Medio Ambiente tiene como principal función la fiscalización de los instrumentos de gestión ambiental enunciados en el inciso primero del artículo 2° de su ley orgánica, labor que puede ejecutar ya sea directamente, o mediante su encomendación a los organismos de la Administración del Estado con competencias ambientales sectoriales, o bien, según lo autoriza el artículo 24 de ese mismo texto legal, a través de entidades técnicas acreditadas.
En mérito de lo expuesto, cabe concluir que, a partir del 28 de diciembre de 2012, la autoridad sanitaria, dado su carácter de organismo sectorial, sólo debe fiscalizar los instrumentos de gestión ambiental en comento, en la medida que esa Superintendencia le encomiende la ejecución de las inspecciones, mediciones y análisis que se requieran para el cumplimiento de los programas y subprogramas de fiscalización, para lo cual ha de ajustarse a los criterios que aquella fije en relación a la forma de desempeñar tales labores. 
En este punto, debe hacerse presente que mediante la resolución N° 58, de 2012, de la aludida Superintendencia, se aprobó un convenio de encomendación de acciones de fiscalización entre dicha entidad y la Subsecretaría de Salud Pública, cuya cláusula segunda estableció que corresponde a las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud la ejecución de las labores a que se refiere ese acto.
A su vez y en concordancia con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 2° de la ley orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, es dable sostener que las facultades fiscalizadoras que el ordenamiento jurídico confiere a la autoridad sanitaria y que no dicen relación con los asuntos de competencia de esa Superintendencia no se han visto afectadas por la entrada en vigencia de la totalidad de las normas previstas en dicho cuerpo legal. 
Por otra parte y en cuanto al ejercicio de la potestad sancionadora, es útil anotar que el artículo 35 del mismo texto normativo prescribe que compete exclusivamente a la indicada Superintendencia el ejercicio de dicha atribución respecto de las infracciones ambientales que allí se mencionan, las que deben ser castigadas con las medidas que establece su artículo 38. 
De tal modo y en atención al claro tenor del precepto recién transcrito, en el evento que se trate de las infracciones previstas en el aludido artículo 35, competerá a la Superintendencia del Medio Ambiente imponer las sanciones administrativas que en derecho correspondan, toda vez que se trata de una atribución que el ordenamiento jurídico le entrega en forma exclusiva.
Lo anterior no obsta por cierto a que el procedimiento sancionatorio pueda iniciarse, entre otras maneras, a petición de un organismo sectorial, conforme lo señala el artículo 47 de la ley orgánica en referencia.  
Finalmente, en lo que atañe a la consulta acerca de a través de qué Ministerio deben ser expedidos los decretos que aprueben los reglamentos que regulen las materias a que se refiere el artículo 70, letra g), de la ley N° 19.300, es del caso mencionar que en la medida que los textos reglamentarios de que se trate tengan como principal objeto reglar ambientalmente los tópicos enunciados en dicho precepto, vale decir, los residuos y suelos contaminados, la evaluación del riesgo de productos químicos, los organismos genéticamente modificados y otras sustancias que puedan afectar el medio ambiente, procede que el acto administrativo respectivo se emita por intermedio del Ministerio del Medio Ambiente, comoquiera que acorde a la citada disposición -que es posterior a las prescripciones del Libro III del Código Sanitario-, compete a dicha Secretaría de Estado formular las normas relativas a dichos asuntos.
Ello, sin perjuicio de que el correspondiente instrumento sea suscrito, además, por el Ministro de Salud, en la medida que regule aspectos vinculados con las materias de competencia de su Cartera. 

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República