Dictamen N° 5616

Texto del dictamen

N° 5.616            Fecha: 25-I-2013
   
Se ha dirigido a esta Contraloría General la diputada Carolina Goic Boroevic, solicitando la revisión de los actos administrativos dictados por el Ministerio de Bienes Nacionales con ocasión de las licitaciones públicas para concesionar los inmuebles fiscales que indica, por cuanto se estarían infringiendo los artículos 3° y 7° de la ley N° 20.256 y 18 y 2° transitorio de la ley N° 20.423, textos legales que a su juicio exigen planes de manejo y buscan proteger el patrimonio ambiental de las áreas silvestres protegidas por el Estado y de sus cursos de aguas. 

Requerido su informe, el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura precisa que la declaración de área preferencial para la realización de actividades de pesca recreativa no es de su competencia como afirma la recurrente, sino del gobierno regional respectivo, previa aprobación del consejo regional. Añade que este tipo de declaración no se encuentra condicionada a la formulación del plan de manejo del área y hace presente que a esa fecha no existe en todo el país declarada un área preferencial para la pesca recreativa.

Seguidamente, la Subsecretaría de Turismo informa que los inmuebles fiscales por los que se consulta no son áreas silvestres protegidas del Estado, ni han sido priorizados por el Comité de Ministros del Turismo a que se refiere la ley N° 20.423.

A su turno, la Subsecretaría de Bienes Nacionales expresa que durante los años 2003 y 2004 el Consejo de Ministros de la Comisión Nacional del Medio Ambiente aprobó la Estrategia Nacional de Biodiversidad y su Plan de Acción País, fijándose como uno de sus objetivos poner bajo protección oficial al menos el 10% de la superficie de cada uno de los ecosistemas más relevantes del país. En este contexto, el Ministerio de Bienes Nacionales procedió a declarar bajo protección determinados inmuebles fiscales, destinándoselos en conformidad con el artículo 56 del decreto ley N° 1.939, de 1977, dando lugar a la cartera de “Bienes Nacionales Protegidos”, que tiene por objeto la protección del patrimonio ambiental de dichos predios. 

Agrega que los terrenos que conforman la aludida cartera son concesionados para que se ejecuten proyectos que deben cumplir con la normativa ambiental vigente, en especial con la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente. 

Pues bien, a fin de atender la presentación del rubro, es necesario referirse, en lo que resulta pertinente, al marco normativo dispuesto en las leyes N°s. 20.256, de Pesca Recreativa, y 20.423, del Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo.

Así, en primer término, la letra a) del artículo 3° de la ley N° 20.256 define área preferencial para la pesca recreativa o área preferencial como aquella sección de cursos o cuerpos de aguas terrestres de una cuenca, que comprende sectores interdependientes que requieren de un manejo integrado para la conservación de la fauna íctica y el desarrollo de actividades de pesca recreativa. La letra o) del mismo precepto entiende por plan de manejo del área preferencial o plan de manejo el conjunto de medidas que regula la actividad de pesca recreativa y otras actividades compatibles en un área preferencial.

En tal sentido, su artículo 17 indica que en cada área preferencial existirá un plan de manejo, el que debe someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental, en virtud de lo dispuesto en la letra p) del artículo 10 de la ley N° 19.300.

En segundo lugar, el artículo 18 de la ley N° 20.423 previene que solo se podrán desarrollar actividades turísticas en áreas silvestres protegidas de propiedad del Estado cuando sean compatibles con su objeto de protección, debiendo asegurarse la diversidad biológica, la preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental. 

Su inciso segundo añade que el Comité de Ministros del Turismo, a proposición de la Subsecretaría de Turismo, y previo informe técnico de compatibilidad con el plan de manejo emitido por la institución encargada de la administración de las aludidas áreas, determinará aquellas que, de acuerdo a su potencial, serán priorizadas para ser sometidas al procedimiento de desarrollo turístico explicitado en los artículos siguientes, que se refieren a las concesiones turísticas. Conforme con su inciso final, esas áreas no podrán ser intervenidas ni concesionadas al sector privado sin contar con los respectivos planes de manejo.   

Asimismo, el artículo 34 del decreto N° 50, de 2011, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que aprueba el reglamento que fija el procedimiento para el otorgamiento de concesiones turísticas en áreas silvestres protegidas del Estado, establece que a contar de su entrada en vigencia solo se podrán desarrollar proyectos turísticos en áreas silvestres protegidas priorizadas mediante concesiones turísticas otorgadas al amparo de sus disposiciones y de la ley N° 20.423.

De las normas transcritas se advierte, por una parte, que la ley N° 20.256 exige un plan de manejo cuando las actividades de pesca recreativa se desarrollan en áreas preferenciales, pues estas por definición requieren de un manejo integrado para la conservación de la fauna íctica y para ese tipo de actividades. Consecuentemente, si no se han declarado las áreas preferenciales conforme con el procedimiento que la misma ley N° 20.256 establece, no resulta necesaria la aprobación previa de un plan de manejo para el ejercicio de la pesca recreativa. 

Por otra parte, también se concluye que desde la entrada en vigencia de la ley N° 20.423 y su reglamento, solo se pueden desarrollar actividades turísticas en áreas silvestres protegidas del Estado a través de concesiones turísticas, debiendo contar para tal efecto con un plan de manejo.

Precisadas las normas jurídicas relevantes para el caso en estudio y las consecuencias que de ellas se derivan, es pertinente analizar los actos administrativos que sirven de fundamento a las licitaciones que la diputada cuestiona. 

En efecto, mediante el decreto exento N° 891, de 2008, modificado por decreto exento N° 409, de 2010, ambos del Ministerio de Bienes Nacionales, se destinaron a esa misma Cartera de Estado los predios objeto de la consulta en análisis, con la finalidad específica de “conservación y protección del bosque caducifolio templado-antiboreal andino de Nothfagus pumilio y Maytenus disticha”. Posteriormente, esa Secretaría de Estado llamó a licitación pública para concesionar tales inmuebles. 

Como puede advertirse, la protección de los predios involucrados emana de los decretos de destinación que el Ministerio de Bienes Nacionales dispuso en el ejercicio de sus atribuciones de administración de los bienes fiscales, reguladas en los artículos 55 y siguientes del decreto ley N° 1.939, de 1977, como una herramienta que el ordenamiento jurídico le entrega para asignar bienes a los servicios o entidades que indica, con el objeto de que se empleen en el cumplimiento de sus fines propios.

De este modo, las destinaciones antedichas no suponen afectar los lotes como áreas silvestres protegidas del Estado, sino que dan lugar a la obligación de asignarlos al cumplimiento del objetivo que en los respectivos actos administrativos se indique. En los casos que se analiza, coloca bajo protección oficial un determinado terreno, lo que se traduce en que los proyectos que se desarrollen en ellos deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental, de conformidad con lo previsto en los artículos 10, letra p), de la ley N° 19.300, y 2°, letra a) y 3°, letra p), del reglamento del sistema de evaluación ambiental, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el artículo 2° del decreto N° 95, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia.

Por lo tanto, atendido que los predios que se licitaron no se encuentran ubicados en áreas silvestres protegidas del Estado, a los proyectos turísticos que se desarrollen en ellos no se les aplican las disposiciones sobre concesiones turísticas de la ley N° 20.423 ni de su reglamento.

A su vez, esos inmuebles fiscales tampoco han sido declarados áreas preferenciales conforme a la ley N° 20.256, por lo que tampoco resulta exigible la elaboración previa de un plan de manejo para la pesca recreativa en sus aguas. 

De lo expuesto anteriormente, cabe concluir que no resultan exigibles los planes de manejo a que alude la recurrente para concesionar los inmuebles fiscales objeto de la presentación.




Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República