Dictamen N° 25248

Texto del dictamen

N° 25.248         Fecha: 2-V-2012
Se han dirigido a esta Contraloría General las Superintendencias del Medio Ambiente y de Servicios Sanitarios, solicitando un pronunciamiento acerca de las competencias fiscalizadoras y sancionatorias de cada una de ellas, en relación a las descargas de residuos industriales líquidos. 
Manifiestan que la fiscalización e imposición de sanciones relativas a las normas de emisión de residuos líquidos a cuerpos de agua receptores, cuyo objetivo directo es la protección ambiental de éstos, serían facultades atribuidas por la ley a la Superintendencia del Medio Ambiente. En este caso se encontrarían los decretos N°s. 90, de 2000; 46, de 2002, y 80, de 2006, todos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que establecen la norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos a aguas marinas y continentales superficiales, la de residuos líquidos a aguas subterráneas, y la de molibdeno y sulfatos de efluentes descargados desde los tranques de relaves al Estero Carén, respectivamente.

En cambio, agregan, la fiscalización y aplicación de sanciones respecto del decreto N° 609, de 1998, del Ministerio de Obras Públicas, que establece la norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos industriales líquidos a sistemas de alcantarillado, correspondería a la Superintendencia de Servicios Sanitarios porque el objeto directo de dicho cuerpo normativo, sería la protección de las redes del sistema de recolección y disposición de aguas servidas, e indirectamente la protección ambiental de los cuerpos receptores de aguas. 

Finalmente, sostienen que esta última entidad pública, en paralelo al ejercicio de las facultades propias de la Superintendencia del Medio Ambiente, podría fiscalizar y sancionar, conforme a los procedimientos sectoriales, el incumplimiento de las obligaciones del concesionario sanitario asociadas a la calidad del servicio, que se funde en infracciones a los anotados decretos N°s. 90 y 46, lo cual no constituiría una vulneración del principio non bis in idem, pues, en tal caso, no concurriría la identidad de sujeto, de hechos y de fundamentos jurídicos que lo hacen procedente.

Como cuestión previa, cabe considerar que las facultades sancionatorias y fiscalizadoras de la Superintendencia del Medio Ambiente no han entrado en vigencia, en virtud de lo dispuesto en el artículo noveno transitorio de la ley N° 20.417, que supedita su entrada en vigor, al comienzo del funcionamiento del Tribunal Ambiental, cuyo proyecto de ley se encuentra en tramitación.

Precisado lo expuesto, es pertinente manifestar que el artículo 2° de la ley orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente -cuyo texto fue aprobado por el artículo segundo de la ley N° 20.417-, previene que a dicho organismo le corresponde la fiscalización del contenido de las normas de emisión, en tanto, los artículos 3°, letra n) y 35, letra g), de la mencionada ley orgánica, disponen que esa entidad fiscalizará el cumplimiento de las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con las descargas de residuos líquidos industriales y tendrá la potestad exclusiva para sancionar su incumplimiento.

En todo caso, en virtud de lo indicado por el artículo 61 del mismo texto, las señaladas atribuciones de ese órgano público no afectan las facultades y competencias que la ley Nº 18.902 entrega a la Superintendencia de Servicios Sanitarios en materia de supervigilancia, control, fiscalización y sanción del cumplimiento de las normas relativas a la prestación de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado que realicen las concesionarias de servicios sanitarios. 

En este sentido, cabe considerar que el artículo 2° de la ley N° 18.902 dispone que corresponderá a esta última, la fiscalización de los prestadores de servicios sanitarios, del cumplimiento de las normas relativas a tales servicios y “el control de los residuos líquidos industriales que se encuentren vinculados a las prestaciones o servicios de las empresas sanitarias”, siendo pertinente indicar que hasta antes de la modificación de este precepto por el artículo noveno de la ley N° 20.417, no se exigía esa vinculación a tales residuos, para efectos del control de los mismos por parte de la citada entidad pública.

Finalmente, es útil añadir que el artículo 11 de la ley N° 18.902 establece que ese organismo podrá aplicar sanciones tanto a los prestadores de servicios sanitarios como a aquellos establecimientos que incurrieren en alguna infracción a las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con tales servicios, o en incumplimiento de las instrucciones, órdenes y resoluciones que aquél dicte. 

En consecuencia, dado que de acuerdo a las disposiciones legales referidas, a la Superintendencia del Medio Ambiente le corresponde la fiscalización y sanción de las normas relacionadas con las descargas de residuos líquidos industriales, y a la de Servicios Sanitarios, el control y sanción de “los residuos líquidos industriales que se encuentren vinculados a las prestaciones o servicios de las empresas sanitarias”, para delimitar la competencia de cada uno de dichos organismos públicos, es necesario determinar los casos en que se produce tal vinculación con los anotados residuos líquidos.

Al respecto, resulta pertinente considerar las normas de emisión ya citadas, exigidas a las descargas de estos residuos.

En primer lugar, cabe tener presente el decreto N° 90, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que establece la norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos a aguas marinas y continentales superficiales, esto es, la concentración máxima de contaminantes permitida en tales casos, según se deduce del N° 2 de su artículo primero, en relación al artículo 2°, letra o), de la ley N° 19.300.

De esta forma, si una concesionaria de servicios sanitarios reúne las características para ser considerada como fuente emisora acorde con lo previsto en el N° 3.7 del aludido artículo primero, esto es, descarga residuos líquidos a los cuerpos de agua marinos y continentales superficiales del país, como resultado de su proceso, actividad o servicio, con una carga contaminante media diaria o de valor característico superior en uno o más de los parámetros indicados en la tabla del señalado numeral, deberá cumplir con los límites de emisión dispuestos por el mencionado decreto N° 90.

En tal caso, las descargas de las empresas sanitarias constituirán residuos líquidos que se encuentran vinculados a las prestaciones o servicios de aquéllas, por lo cual, su control y fiscalización corresponderá a la Superintendencia de Servicios Sanitarios, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2° de la ley N° 18.902.

El mismo razonamiento es aplicable al decreto N° 46, de 2002, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que establece la norma de emisión de residuos líquidos a aguas subterráneas, y que en su artículo 1° previene que ella “determina las concentraciones máximas de contaminantes permitidas en los residuos líquidos que son descargados por la fuente emisora, a través del suelo, a las zonas saturadas de los acuíferos, mediante obras destinadas a infiltrarlo”, en tanto, en su artículo 4°, N° 8, define lo que se entiende por fuente emisora.

De esta manera, si una empresa sanitaria reúne las características para ser considerada como fuente emisora, es decir, descarga sus residuos líquidos por medio de obras de infiltración a través de la zona no saturada del acuífero, como resultado de su proceso, actividad o servicio, con una carga contaminante media diaria superior en uno o más para los parámetros que se expresan en el N° 8 del aludido artículo 4°, deberá cumplir con la referida norma de emisión y, además, sus descargas constituirán residuos líquidos vinculados con los servicios sanitarios que presta, cuya fiscalización y sanción corresponde a la Superintendencia de Servicios Sanitarios.

Por otra parte, respecto del decreto N° 609, de 1998, del Ministerio de Obras Públicas, que establece la norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos industriales líquidos a sistemas de alcantarillado, cabe señalar que en este caso, tales residuos se encuentran vinculados a las prestaciones o servicios de las empresas sanitarias, por cuanto de acuerdo al numeral 2.1 del N° 2 de su artículo primero, dicha norma señala “los límites máximos de contaminantes permitidos para residuos industriales líquidos, descargados por establecimientos industriales a los servicios públicos de recolección de aguas servidas que indica”, esto es, a servicios prestados por la respectiva concesionaria sanitaria.

Por lo tanto, la fiscalización y sanción por incumplimiento del aludido decreto N° 609, corresponde a la Superintendencia de Servicios Sanitarios.

Enseguida, en cuanto al decreto N° 80, de 2006, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, cabe mencionar que como aquél establece la norma de emisión para molibdeno y sulfatos de efluentes descargados desde los tranques de relaves al Estero Carén, no se han tenido a la vista antecedentes que permitan colegir la vinculación de tales descargas al anotado estero, con las prestaciones o servicios de las empresas sanitarias, por lo que la fiscalización y sanción por la inobservancia de esta norma, compete a la Superintendencia del Medio Ambiente.

Por otra parte, y en concordancia con lo anterior, es pertinente manifestar que la fiscalización y aplicación de sanciones respecto de los mencionados decretos N°s 90 y 46, corresponde a la Superintendencia del Medio Ambiente cuando se trate de fuentes emisoras que no sean concesionarias sanitarias consideradas como fuentes por estos decretos.

En consecuencia, y de conformidad a la normativa expuesta, es dable concluir que los ámbitos de fiscalización y aplicación de sanciones en lo relativo a la descarga de residuos industriales líquidos, de las Superintendencias del Medio Ambiente y de Servicios Sanitarios, son diferentes.
Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República