Dictamen N° 8131

Texto del dictamen

N° 8.131 Fecha: 09-II-2012


Mediante el oficio N° 6.438, de 2011, la  Contraloría Regional de La Araucanía ha enviado a esta Sede Central, para su estudio, la resolución N° 119, de 2011, del Gobierno Regional de La Araucanía, que promulga el Plan Regulador Comunal de Padre Las Casas. 
Al respecto, cumple esta División de Infraestructura y Regulación con señalar que dicho acto administrativo no se ajusta a derecho. 
En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), y en el decreto N° 47, de 1992, de la misma Secretaría de Estado, Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), los planes reguladores comunales, como el de la especie, constituyen instrumentos de planificación territorial que se encuentran sometidos a un procedimiento reglado de elaboración y aprobación, y cuyo contenido, asimismo, se encuentra expresamente delimitado, fundamentalmente, en los aludidos cuerpos normativos. 
Cabe precisar, en ese orden de consideraciones, que con motivo del estudio de una serie de instrumentos de planificación territorial, esta Entidad de Control, a través de una numerosa jurisprudencia administrativa -contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 31.927, 34.419 y 47.417, de 2008, 31.416, 47.951, 47.952, 54.958 y 68.122, de 2009, 11.101, 33.853 y 51.664, de 2010 y 25.886, de 2011-, ha efectuado diversas observaciones y precisiones respecto del alcance y sentido que debe darse a la preceptiva en vigor, atinente a los aspectos antes mencionados. 
Pues bien, del análisis del plan regulador comunal de la especie se advierte que el mismo no se ajusta a los referidos criterios jurisprudenciales y, por tanto, al ordenamiento jurídico pertinente, razón por la cual sólo cabe, en el presente examen previo de legalidad, dar por reiteradas las observaciones y precisiones consignadas en dicha jurisprudencia, cuya existencia y contenido -atendido su carácter público- no ha podido sino ser conocida por parte de todos los órganos y funcionarios que participaron en su tramitación, para quienes su cumplimiento es obligatorio. 
Así, en lo concerniente al procedimiento asociado a su elaboración y aprobación, cabe observar que no se adjunta la totalidad de los antecedentes que den cuenta de haberse llevado a cabo los trámites a que se refiere el artículo 2.1.11. de la OGUC, vgr., no constan las comunicaciones por carta certificada a las organizaciones territoriales legalmente constituidas, los acuerdos del Concejo relativos a las respuestas, como tampoco su comunicación a los interesados, ni el informe de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva, y en cuanto a las consultas a las comunidades indígenas, se adjuntan algunas actas sin las respectivas firmas. 
En cuanto a la Ordenanza Local (OL), es del caso anotar que varias de sus disposiciones (vgr. sus artículos 3°, 4°, 5°, 6°,7°,  8°, 9°,10,11,12,14, 15, 16, 18, 19,21 y 22) regulan materias ajenas al ámbito de competencia de los planes reguladores comunales, o bien, infringen o se apartan de la preceptiva aplicable. 
En ese orden de ideas, debe observarse, a vía ejemplar, que no resulta procedente regular materias propias de otros cuerpos normativos, o reproducir sus disposiciones o remitirse a los mismos; aludir -en materia de cálculo de estacionamientos- a "superficie deportiva", sin determinar la forma en que se efectuará el respectivo cálculo, a superficie útil "o fracción", y omitir la unidad de cálculo para moteles, cuando éstos no son "cabañas"; regular salientes sobre el antejardín apartándose de lo establecido en el artículo 2.7.1. de la OGUC; regular el tipo de agrupamiento y altura máxima, en forma genérica y no a través de la zonificación respectiva; hacer extensiva a la edificación pareada la regulación sobre rasantes contenida en artículo 2.6.3. de la OGUC; fijar exigencias de antejardines con carácter optativo; subordinar el coeficiente de ocupación de suelo y la altura máxima de edificación a la "placa continua"; regular la vivienda del cuidador; permitir "solo servicios artesanales" sin ceñirse a lo dispuesto en el artículo 2.1.33. de la OGUC; omitir el uso de suelo Área Verde en la zona Z-AV "Área Verde"; indicar que los perfiles geométricos de las vías estructurantes, el ancho de sus calzadas, el diseño de sus empalmes, los cruces a desnivel y otras características de las mismas, serán definidos en los correspondientes proyectos de vialidad, planes seccionales, o proyectos de loteos; exigir plantaciones y obras de ornato en vías locales y pasajes; normar, en la zona Z-CH, la instalación de antenas de radio telefonía móvil, apartándose de lo dispuesto en el artículo 2.1.24. de la OGUC, y disponer clasificaciones de actividades asociadas a los usos de suelo que no se encuentran comprendidas en la lGUC o en la OGUC, o que difieren de las establecidas en dichos textos normativos, vgr., distinguiendo entre vivienda unifamiliar o colectiva, condominio tipo A o B , "Residencial Colectivo", "Viv. en Colectivos", e incorporando el destino "talleres mecánicos" en el uso de suelo equipamiento clase comercio. 
Además, cabe señalar que en el artículo 14 se incluyen, según los distintos usos de suelo a que se alude, distintas normas de "superficie predial mínima", en circunstancias de que los cuadros en que ellas se contienen aluden a condiciones de "SUBDIVISIÓN", debiendo, hacerse presente que esta última, en todo caso, debe fijarse, acorde con el artículo 2.1.10. N° 3 de la OGUC, en relación a la zona o subzona de que se trate. 
En cuanto a la descripción del límite urbano, cabe observar que en el cuadro respectivo, establecido en el artículo 12 de la Ol, se omite indicar si las líneas a que se alude son sinuosas, vgr., tramos 2-3,12-13,17-18, 20-21, 21-22, 22-23, 26-27, 28-29 y 33-1, o rectas, vgr., tramos 10-11, 11-12, 13-14, 14-15, 15-16, 16-17 y 24-27; en el tramo 3-4, del mismo cuadro, se menciona el Estero "Las Canoas", que no se identifica en el plano PR-PLC-01; el tramo 19-20 se describe como "Línea al deslinde sur de área verde colindante con pasaje 14, Santa Cecilia", lo que difiere del aludido plano y, en los tramos 6-7 y 29-30, no procede establecer como límites deslindes de predios existentes que se identifican en función del título de merced o su titular. 
A continuación, en lo que respecta a las áreas restringidas al desarrollo urbano, reguladas en el artículo 15 de la OL, es del caso anotar que el N° 2, sobre el área de restricción de trazados ferroviarios, en lo relativo al cálculo del ancho de la franja, establece "medidos 10 metros a ambos lados del eje de la trocha", lo que no resulta concordante con lo dispuesto sobre la materia en los artículos 34 y 42 de la Ley General de Ferrocarriles. 
Luego, en el artículo 16, sobre Áreas de Protección, cabe señalar que no consta que las que se establecen correspondan a zonas o elementos naturales protegidos por el ordenamiento jurídico vigente, en los términos que establece el artículo 2.1.18. de la OGUC, sin que, por otra parte, se advierta el fundamento normativo para establecer que la franja de protección a que se alude "podrá ser de menor dimensión si el organismo pertinente estima una intervención del estero". 
En otro orden de ideas, se aprecia que algunas disposiciones de la OL presentan errores de copia o bien resultan ininteligibles o contradictorias. A modo ejemplar, en el artículo 3°, la denominación del decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, corresponde a la "Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones" y no a la "Ordenanza General de Construcciones y Urbanización", como se consigna; en el artículo 6° se alude a "Zonas Industriales", denominación genérica que difiere de la contenida en los artículos 13 y 14, que se refieren a "Zonas Productivas"; en el artículo 7° no se comprende el sentido de la expresión "otros usos", considerando que en el inciso primero no se indican; en el artículo 8° no se advierte si el estándar de estacionamientos para el equipamiento de educación se fija en función del número de alumnos o de las "Aulas"; en el artículo 12, en la descripción del tramo 7-8, se alude al camino "LLahuallín", en circunstancias que en el referido plano se indica el camino "LLahualín"; en el artículo 14, en la zona ZM-5, se alude, en la fijación de la superficie predial mínima a "800 m2 para estaciones de servicio automotor y playas de el resto de los usos"; en el artículo 16 se alude a "suelo de suelo"; en el cuadro del artículo 19, la vía "Bombero Escobar" se denomina como "Bombero Carlos Escobar" y "Carlos Escobar", y se describen tramos de vías en función de ellas mismas, vgr., las vías "Metrenco" y "San Petersburgo", y el capítulo "VII" se identifica como capítulo "VIII". 
En lo concerniente a la vialidad, corresponde observar que algunas de las vías colectoras proyectadas o tramos de las mismas, contenidas en el cuadro del artículo 19 del instrumento en estudio, comprenden terrenos anteriormente gravados con declaratorias de utilidad pública, las que habrían caducado según lo dispuesto en el artículo 59 de la LGUC. Tal es el caso, vgr., del ensanche de los tramos "Psje. Villa Alegre- Límite Urbano PRC de Temuco, de 1983" de la vía "Camino Truf-Truf” (Ex Pleiteado camino a Niágara), "Psje. O. Mosser-Corvalán" y "Corvalán-Baquedano" de la vía "Huichahue", "Maquehue-Tomás Guevara" de la vía "Mac Iver", "Mac Iver­Corvalán" de la vía "Bombero Escobar", "Sarmiento-Maquehue" y "Maquehue­  Carlos Escobar" de la vía "Villa Alegre", y "La Paz-Pje. Villa Alegre" de la vía "Pleiteado", y la apertura del tramo "Las Peñas-Corvalán-Proyección Av. La Quebrada" de la vía "Maquehue". 
Respecto del mismo cuadro de vialidad, cabe anotar, en seguida, que no corresponden los tramos de las calles proyectadas y existentes con las graficadas en el plano PR-PLC-01 -vgr., tramo "Huichahue-Los Robles" de la vía "Circunvalación", tramo "Maquehue-Carlos Escobar" de la vía "Villa Alegre", tramos "Los Alelies y Los Claveles" y "Los Alelies - Límite urbano (tramo 7-8)" de la vía "Camino El Sauce-Miracautín-Truf Truf', la bifurcación en dos tramos y la proyección de la vía colectara "La Quebrada" desde "Corvalán" hasta "Maquehue", tramo "Las Peñas-Corvalán-Proyección Av. La Quebrada" de la vía "Maquehue", tramo "Calle Los Robles-Límite Urbano tramo 10-11" de la vía "Camino San Vicente", tramo "Corvalán-Los Misioneros" de la vía Maquehue, y tramo "Pje. San Antelmo-Santa Sofía" de la vía "La Quebrada"-; las denominaciones de calles o de sus tramos no coinciden con las del citado plano ­vgr., el cuadro describe la calle "Camino a Aeropuerto" y dicho plano se refiere al perfil del "Camino Aeródromo Maquehue", y calle "Caletera" se denomina como "Caletera Industrial"-; se proyectan perfiles de vía que no coinciden con los considerados en el aludido plano -vgr., "Camino Truf Truf', mediana de vía "Circunvalación", los tramos "Ex ruta 5-Cheuque", "Proyección calle 3-Puente Padre Las Casas" y "Puente Padre Las Casas-Conexión con Camino Truf Truf” de la vía "Costanera Sur", "Guido B. de Ramberga", "La Paz", y tramo "Corvalán-Psje. Los Chorlitos" de la vía "La Quebrada"-, y se omite considerar calles, tramos y ensanches trazados en el mencionado plano, vgr., en la vía "Huichahue" se omite el tramo "Los Diaguitas - Oscar Mosser", y en la vía "Circunvalación" se omite el tramo "Santa Catalina de Alejandría-Av. La Quebrada". 
Por último, cabe señalar que en el cuadro de la red vial estructurante de que se trata, existen discordancias entre las distintas columnas de una misma vía -vgr., en la vía "Costanera Sur", el tramo "Ex ruta 5-Cheuque", se señala como existente (E) con "Apertura en toda la extensión"; en el tramo "Pje. Río Petorca-Límite Urbano Sur", de la misma vía, en la columna "Ancho entre líneas oficiales existente" se previene "12,00 m variable", sin señalar la dimensión en que varía este ancho; lo propio cabe advertir del tramo "Los Alelíes-Límite Urbano" del "Camino El Sauce-Miracautín-Truf Truf”, los tramos "Psje. O. Mosser-Corvalán" y "Corvalán-Baquedano" de la vía "Huichahue", y el tramo Maquehue-Tomás Guevara" de la vía "Mac Iver"; en el tramo "Paso Bajo Nivel-Sarmiento" de la vía "Villa Alegre", se indica un ancho entre líneas oficiales existente inferior al propuesto sin que se considere ningún ensanche; y el ancho entre líneas oficiales propuesto de 16,00 mt. del último tramo "Pje Río Petorca-Límite Urbano Sur (tramo 25-26)", de la vía "Villa Alegre", no cumple con las distancias mínimas entre líneas oficiales exigidas en el artículo 2.3.2. de la OGUC. 
En seguida, en relación con el mismo plano PR-PLC-01, es dable anotar, que no está firmado por el arquitecto director del estudio; no se grafican al interior del límite urbano las áreas "a", "b", "c" y "d" -aludidas en el N° 3 del artículo 15 de la OL-, y el tramo "Límite Norte loteo Pilmaikén-Pje Río Petorca" de la vía "Villa Alegre" se encuentra superpuesto con un área verde. Asimismo, la prolongación de la vía "Guido B. de Ramberga", en su bifurcación hacia la ex ruta 5 en dirección sur poniente, se encuentra graficada en dicho plano como apertura de vía colectara, no obstante que no se consigna en el cuadro de la Red Vialidad Estructurante. 
Por otra parte, se advierten discordancias entre la OL que se examina y los antecedentes que se consignan en la Resolución de Calificación Ambiental N° 196, de 2007, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la IX Región de La Araucanía, sin que conste un pronunciamiento de la autoridad competente sobre tales variaciones. 
En relación a la resolución aprobatoria del plan, cabe observar que no se transcribe en ella el texto de la OL que se promulga; no se individualiza el plano que se aprueba; los números de la resolución de calificación ambiental, señalada en el visto N° 12, y de la Sesión Ordinaria del Concejo Municipal, indicada en el considerando N° 4, no corresponden a los mencionados en los documentos que se adjuntan; en el considerando N° 4 se omite indicar que el plano y la OL serán archivados en el Conservador de Bienes Raíces correspondiente, de acuerdo con lo establecido en el inciso duodécimo del artículo 2.1.11. de la OGUC; existe un error en la numeración de los resuelvos del acto en análisis, el que, además, se encuentra remitido en tres versiones originales, de modo que deben adoptarse las medidas correspondientes y cotejar, esa Contraloría Regional, que los textos coincidan exactamente. 
Finalmente, se acompañan dos versiones de la OL que difieren en su formato y compaginación. 
En mérito de lo expuesto, y haciendo presente que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con los criterios ya establecidos por esta Entidad de Control en la antes individualizada jurisprudencia, procede que esa Contraloría Regional represente la resolución N° 119, de 2011, del Gobierno Regional de La Araucanía, sobre la base de lo consignado en el cuerpo de este oficio. 

Jefe Subdivisión Jurídica
División de Infraestructura y Regulación