Dictamen N° 56032

Texto del dictamen

N° 56.032       Fecha: 05-IX-2011

Esta Contraloría General ha debido representar la resolución de la suma, a través de la cual se modifica el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) -aprobado por la resolución N° 20, de 1994, del Gobierno Regional Metropolitano de Santiago-, por cuanto no se ajusta a derecho. 

En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), y en el decreto N° 47, de 1992, de la misma Secretaría de Estado, Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), los planes reguladores como el de la especie constituyen instrumentos de planificación territorial que se encuentran sometidos a un procedimiento reglado de elaboración y aprobación, cuyo contenido, asimismo, se encuentra expresamente delimitado, fundamentalmente, en los aludidos cuerpos normativos. 

En ese contexto, se advierte que la modificación de que se trata no se ajusta al referido ordenamiento jurídico, por las razones que a continuación se exponen, y que inciden en los artículos que en cada caso se indican, de la Ordenanza del PRMS. 

1.- En relación a las normas urbanísticas que se señalan para las Zonas Urbanizables Condicionadas (ZUC), debe consignarse que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2.1.3. y 2.1.7. de la OGUC, aquéllas deben ser establecidas -en los términos de que dan cuenta tales preceptos- en disposiciones transitorias, lo que no acontece en la situación que se analiza (artículo 3.3.7). 

Además, acerca de la expresión "actividades productivas calificadas como inofensivas que sean complementarias a las actuales actividades agrícolas, forestales o ganaderas existentes", empleada al regular los usos permitidos en tales ZUC, debe anotarse, por un lado, que ella implica una regulación en función de un factor incierto -dado por las actividades "existentes"- y, por otro, que, en todo caso, carece de la adecuada precisión (artículo 3.3.7, inciso segundo, párrafo primero). 

Por otra parte, sobre el establecimiento de condiciones que dan lugar a la aplicación de normas urbanísticas especiales de densidad bruta máxima y coeficiente de constructibilidad para los proyectos que las satisfagan, cabe consignar, también sin perjuicio de lo sostenido en el párrafo primero de este número, que no corresponde referirse al "destino señalado", para aludir a tales condiciones (artículo 4.10). 
A lo anterior, es dable añadir que, tratándose de la condición consistente en "Contar proporcionalmente con las áreas verdes materializadas o garantizadas, incluyendo su mantención por un plazo mínimo de 5 años", no se establece el mecanismo mediante el cual debe determinase dicha proporción, como tampoco se pormenorizan los contenidos del "Convenio de Mantención de Aéreas Verdes" y del "Plan de Manejo y Mantención de las áreas verdes asociadas", a que se alude en su regulación, ni la forma de garantizar su ejecución mediante la determinación de los instrumentos que sean exigibles (4.10, N° 2). 
Luego, en lo relativo a la condición de "Contar con la vialidad materializada o garantizada que sirva al terreno, incluyendo las conexiones con la vialidad existente", no se definen las modalidades bajo las cuales se regularan dichas garantías para asegurar la ejecución de esta condición (4.10, N° 3). 
En seguida, en cuanto a la condición de "Contar con al menos un 6% del terreno destinado a uso equipamiento", debe objetarse que no se establezca el modo de calcular dicho porcentaje, en los casos en que se consideren áreas verdes forestadas para efectos de cumplir con tal requisito, si se considera que la regulación de dichas áreas establece que "deberá dejarse al menos un 50% del terreno como área verde permeable, sin construcciones" (artículos 4.10, N° 4, Y 5.2.4.5). 
Respecto de la condición relativa a "Contar con al menos un 8% del terreno destinado a uso residencial para vivienda social, la que no podrá ser compensada fuera de la superficie antes indicada", no se aprecia la forma de cumplimiento de la misma, habida consideración que tal destinación sólo puede verificarse en la medida que exista un proyecto de edificación de ese tipo de viviendas que, en la especie, no se exige. Tampoco se advierte si el cálculo de la densidad bruta máxima de los proyectos que se ejecuten en las ZUC considera o no a las referidas viviendas sociales (artículo 4.10, N°5). 
En lo que concierne, luego, a la emisión, por parte de la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo (SEREMI), de un informe de "factibilidad territorial" que dé cuenta del cumplimiento de dichas condiciones, se omite fijar la oportunidad en que dicha labor debe efectuarse. (Art 4.10, inciso cuarto) 
A su turno, en cuanto a los contenidos de dicho informe, no se define el alcance de la expresión "superficie total del sector", que se emplea al tratar el componente asociado a la "Factibilidad de conectividad" (artículo 4.10, inciso quinto, párrafo quinto 
En relación al componente "Factibilidad de supresión de riesgos" del mismo informe, es del caso manifestar que la exigencia a que hace alusión, en orden a que "el interesado deberá precisar las áreas directamente afectadas así como sus áreas de influencia, en concordancia con las características propias del riesgo y la magnitud del proyecto", carece de sustento normativo y se aparta de lo dispuesto en el artículo 2.1.17. de la OGUC (artículo 4.10, inciso quinto, párrafo noveno). 
Tratándose de la "Factibilidad de Evacuación de Aguas Lluvias", corresponde objetar que se disponga que la solución que se determine deberá ser aprobada por el Ministerio de Obras Públicas y/o el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, pues ello se aparta del ámbito de competencia de los planes reguladores (artículo 4.10, inciso quinto, décimo párrafo). 
Finalmente, en relación con los sectores excluidos de la zona condicionada que se regula, corresponde anotar que, tratándose del denominado "Huertos Familiares", no se advierte si resultaría procedente aumentar el coeficiente de constructibilidad, y que en el caso del denominado "Área de influencia de la planta de tratamiento de aguas servidas La Farfana", el mismo no aparece graficado en los pertinentes planos, siendo del caso añadir que al disponerse, en relación con dicha área, que "podrán autorizarse proyectos con destino habitacional que cuenten con la certificación del organismo competente" y que "La Dirección de Obras Municipales previo al Permiso de Edificación deberá velar por el cumplimiento de esta exigencia", se regula una materia ajena al ámbito de competencia de los instrumentos de planificación territorial, pues no corresponde que éstos entreguen competencias, atribuciones o responsabilidades a organismos públicos (artículo 4.10, inciso segundo, párrafos primero y tercero). 
2.- En lo relativo a la modificación del cuadro del artículo 5.2.3.1, a fin de incorporar los parques intercomunales graficados en los planos que se indican, cumple observar, en relación con el "Parque Pudahuel Oriente", que su denominación difiere de la contenida en el plano RM-PRM-OS-100-ZUS, lámina 2 de 4, que consigna "Parque Pudahuel Poniente". 
Además, corresponde observar que según se advierte de los respectivos planos, parte de algunos de los parques intercomunales proyectados que se señalan en esta disposición -vgr., los parques "Colo-Colo", "Santa Laura", "Las Torres" y "General San Martín"- comprenden terrenos anteriormente gravados con declaratorias de utilidad pública que, acorde a lo prescrito en el artículo transitorio de la ley N° 19.939, se encuentran caducadas de pleno derecho por haber estado emplazados en el área rural, lo que resulta improcedente, atendido lo dispuesto en el inciso sexto del artículo 59, de la LGUC que establece, en lo que importa, que "Caducada la declaratoria de utilidad pública, el inmueble afectado no podrá ser declarado nuevamente afecto a utilidad pública para los mismos usos incluidos en una declaratoria anterior". 
3.- En diverso orden de ideas, corresponde objetar el establecimiento y regulación de la tipología denominada "Áreas Verdes Forestadas", toda vez que carece de sustento normativo y se aparta de lo dispuesto en el artículo 2.1.31. de la OGUC (artículos 5.2.4 y 5.2.4.5). 
Adicionalmente, cabe manifestar que no corresponde que en la Memoria Explicativa del instrumento en estudio, se considere a dichas áreas dentro de las áreas verdes que se incorporan a través de éste, toda vez que, según lo dispuesto en el nuevo artículo 5.2.4.5, ellas admiten, además del uso de suelo área verde, el uso de equipamiento en los términos que en esa disposición se establecen. 
Sin perjuicio de lo anterior, es dable consignar, en relación con el cuadro de áreas verdes forestadas contenido en el artículo 5.2.4.5, que se omite incluir el área AF7 de la comuna de Maipú, que sí aparece individualizada en el cuadro de áreas verdes forestadas del artículo 4.10, N° 2, Y en la lámina 2 de 4 del plano RM-PRM-08-100-ZUS. Asimismo, que la letra m) del N° 1, del artículo 1 ° de la resolución que se examina, al incorporar la tipología "Áreas Verdes Forestadas" después de la expresión "Áreas Recreativas de Interés Ecológico y Cultural", omite señalar la disposición de la Ordenanza del PRMS que se modifica. 
4.- Se advierten discrepancias entre las vías singularizadas en el cuadro que se agrega al artículo 7.1.1.1, denominado "Cuadro 5 Vialidad Expresa en Zonas Urbanizables Condicionadas, comunas de Quilicura, Renca, Pudahuel, Maipú y San Bernardo" y las graficadas en los respectivos planos. Así, vgr., los tramos descritos para las vías E14P "El Retiro", E5P "Camino Valparaíso/Ruta 68", E33P "Lo Aguirre Sur", E4S "Camino Lonquén", E13S "Camino Internacional" y E13S "Acceso Sur", no concuerdan con lo graficado en las láminas del plano RM-PRM-08-1 aa-v; las vías E19S "Ruta 78 Autopista del Sol" y E1 S "Carretera Panamericana/Ruta 5/Av. Gral. Velásquez", no obstante estar graficadas en el respectivo plano, no se incluyen en el cuadro; la vía E8N, denominada "Camino a Lampa", aparece individualizada en el plano como "Camino Lampa a Camino Lo Boza", y la vía E14P "El Retiro" se encuentra individualizada con el código E14N. 
Es del caso hacer presente, además, que no se indica en qué parte del artículo 7.1.1.1 de la Ordenanza del PRMS se agrega el mencionado cuadro de vialidad, y que no se ajusta a la numeración correlativa de los restantes cuadros de vialidad contenidos en los siguientes artículos de la Ordenanza del PRMS. 
5.- Respecto del "Cuadro 10 Vialidad Troncal en Zonas Urbanizables Condicionadas, comunas de Ouilicura, Renca, Cerro Navia, Pudahuel, Maipú, San Bernardo, La Pintan a y Puente Alto", que se agrega al artículo 7.1.1.2, corresponde hacer extensivas las observaciones formuladas en el párrafo que antecede. 
Por otra parte, corresponde observar que algunas de las vías a que alude comprenden terrenos anteriormente gravados con declaratorias de utilidad pública, que caducaron de pleno derecho, según lo dispuesto en el artículo transitorio de la ley N° 19.939, lo que resulta improcedente atendido lo dispuesto en el citado artículo 59, inciso sexto, de la LGUC. Tal es el caso, vgr., de las vías T13P "5 Poniente/El Bosque", T13P "Costanera Oriente Río Mapocho", T10P "Costanera Norte Zanjón de la Aguada", T32P "Camino La Farfana", T38P "Pudahuel Poniente" y T33N "Costanera Poniente del Ferrocarril". 
Lo propio cabe observar respecto de la vía "Colo Colo" a que se refiere el nuevo artículo 10° Transitorio que se viene estableciendo. 
Además, en lo relativo a la singularización de las vías, se advierten discrepancias con lo graficado en los respectivos planos. Así, vgr., los tramos de las vías T33N "Costanera Poniente del FFCC", T32N "José Miguel Infante", T16P "Ventisqueros", T3P "Río Viejo" y T36S "Juanita", no se encuentran graficados en el plano RM-PRM-O8-100-V como "Vialidad PRMS ZUC"; y los tramos descritos para las vías T25N "Lo Marcoleta", T1 N "Camino Lo Echevers", T24N "Lo Cruzat", T23N "O'Higgins", T27N "General San Martín", T2N "San Luis", T7P "Callejón de los Perros", T10P "Costanera Norte Zanjón de la Aguada", T13P "5 Poniente/El Bosque", T13P "Costanera Oriente Río Mapocho", T30P "El Descanso", T37P "Costanera Poniente Río Mapocho", T33S "San Francisco", T34S "John Kennedy", T35S "San Ricardo", T4SS "Paicaví- El Almendral", T17S "Camino El Mariscal/Domingo Tocornal", T3S "Portales Oriente", T15S "Camino La Vara", T16S "Costanera Norte Río Maipo" y T47P "Costanera Interior", no concuerdan con lo graficado en las láminas del referido plano. 
Finalmente, resulta improcedente que la vía T22N "Costanera Norte Estero Las Cruces" considere dentro de su perfil al "Parque del Estero", y que dentro del ancho entre líneas oficiales de la vía T33N "Costanera Poniente del FFCC" se considere la "línea del ferrocarril", siendo del caso añadir, respecto de esta última vía, que no se señala que se encuentra emplazada también en la comuna de Lampa, de acuerdo con los tramos que se describen en el cuadro. 
6.- Los cuadros de vialidad que contiene el nuevo artículo 10° Transitorio que se establece, no indican las categorías de las vías a que se refieren, ni se consigna si son existentes, proyectadas o incluyen ensanches, a lo que es dable agregar que tampoco se indica la unidad de medida del ancho entre líneas oficiales que se señala para cada vía. 
Tratándose del cuadro "Vías Sector Norte: Comuna de Quilicura - Renca", contenido en dicho artículo transitorio, se omite señalar que algunas de las vías que comprende se encuentran también emplazadas en las comunas de Lampa y Pudahuel. Además, se observan discrepancias en los tramos que describen a las vías "Av. Las Industrias", "Industrial", "Colo Colo", "Santa Laura", "Av. Las Torres", "Miraflores" e "Infante Norte", con lo graficado en las láminas del Plano RM-PRM-08-100-V. Asimismo, no procede incluir al Parque del Estero dentro del perfil de la vía "Costanera Sur Estero Las Cruces". 
Con todo, cabe hacer presente que el referido Parque del Estero no está incorporado en el listado de Parques Intercomunales contenido en el artículo 5.2.3.1, y que acorde al plano RM-PRM­08-100-ZUS, el parque contiguo a la última vía aludida corresponde al Parque Las Cruces Sur, que sí aparece consignado en el referido listado. 
En seguida, en relación con el cuadro "Vías Sector Poniente: Comuna de Pudahuel - Maipú", que también se contiene en el nuevo artículo 1 0° Transitorio, es menester anotar que la Avenida Diego Portales, a que en él se alude, no aparece identificada en el plano respectivo. 
Asimismo, el tramo "5 Poniente - Av. Américo Vespucio", de la vía "El Descanso Sur", no coincide con lo graficado en el respectivo plano. 
Por último, en cuanto al cuadro "Vías Sector Sur: Comuna de San Bernardo (Cerro Chena)", del precepto transitorio en comento, es del caso observar que el respectivo plano -RM-PRM-08-100-V- se denomina de manera diversa; que un tramo de la vía "Aeropuerto" se emplaza en la comuna de Cerrillos, lo que se omite consignar, y que se observan discrepancias en los tramos que describen a las vías "Las Acacias", "Rinconada de Chena", "Camino Borde Cerro", "Aeropuerto" y "Vista Hermosa", con lo graficado en la lámina 3 de 4 del citado plano. 
7.- El plano RM-PRM-08-100-ZUS Zonificación Usos de Suelo, grafica un "Área de Reconversión de uso de suelo" y una "Zona Restringida al Uso Habitacional Mixto", sin que se advierta la regulación de dichas áreas en la Ordenanza que se viene aprobando. Además, dispone un "Límite Urbanizable" -categoría que no está contemplada en el ordenamiento legal y reglamentario que regula la materia-, y presenta diferencias en la simbología de sus láminas. 
8.- En cuanto al plano RM-PRM-08­-100-V, se observa en algunas vías proyectadas -cuya materialización se ha considerado como condición a cumplir por parte de los proyectos de construcción con factibilidad territorial dentro de las ZUC-, tales como las vías "Colo Colo", "Santa Laura" , "Avenida Las Torres", "Miraflores", "Infante Norte", "Aeropuerto", "Vista Hermosa" y "Camino El Cerrillo", se prolongan fuera del territorio de dichas ZUC. 
9.- No  consta que los planos que se vienen aprobando hubieren sido firmados por el Intendente, el Secretario Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, y el Jefe del Departamento de Desarrollo Urbano e Infraestructura de la misma Secretaría Regional Ministerial, conforme previene el artículo 2.1.9. de la OGUC, ni tampoco que se hayan completado sus viñetas en lo relativo al acuerdo del respectivo Consejo Regional.
10.- Por otra parte, en relación a las áreas de riesgos definidas en los planos que se examinan, cabe manifestar que no corresponde que se modifiquen, supriman o agreguen nuevas áreas, sin que se adjunten los antecedentes que lo justifiquen. Tal es el caso, vgr., de la lámina 1 del plano RM-PRM-08-100-R, que omite graficar las áreas restringidas o excluidas al desarrollo urbano-“Afloramiento Potencial de Napa Freática”, Área de Alto Riesgo de Derrumbes y Asentamiento Territorial”, “Área recurrentemente inundable” y “Área de Riesgo Geofísico Asociados a Inundación Recurrente”-consignadas en los planos vigentes del PRMS y en el capítulo 8.2 de su Ordenanza; de la lámina 2 del mismo plano, en que el “Área recurrentemente inundable” graficada no se incluye en la viñeta, agregándose, además, un “Área de Restricción Habitacional” no incluida en la Ordenanza del PRMS vigente, ni tampoco en la resolución que se viene aprobando; de la lámina 4, en que se omite graficar el “Área de Alto Riesgo de Derrumbes y Asentamiento Territorial”, vigente en los respectivos planos, y de la lámina 1 del plano RM-PRM-08-100-R, que grafica las areas de restricción por riesgo “Por desborde de cauces y cuerpos de agua” y “ Por acumulación de agua”, que no se encuentran definidas en la Ordenanza del PRMS vigente, ni se regulan en la modificación que se viene aprobando. 
11.- No consta que se hubiere efectuado la consulta a todas las Municipalidades cuyo territorio es vecino al regulado por el presente instrumento, según dispone el artículo 2.1.9., N° 1, de la OGUC. 
12.- Luego, en cuanto al procedimiento de evaluación ambiental, es menester considerar que el primer proyecto referente a la modificación del PRMS, que se examina -que contaba con calificación ambientalmente favorable, otorgada por medio de la resolución exenta N° 180, de 2010, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana, y que fue rechazado por el Consejo Regional-, fue objeto de modificaciones por parte de la SEREMI, que incidieron en diversos aspectos, a los que se alude en el informe adjunto al oficio N° 5.703, de 2010, por el cual dicha repartición consulta al Director del Servicio de Evaluación Ambiental, Región Metropolitana de Santiago, sobre la pertinencia de reingresar ese proyecto modificado a calificación ambiental. 
En ese contexto, se advierte que tal informe no incluyó la totalidad de los cambios efectuados por la indicada SEREMI -vgr., en el N° 4.5 de la Memoria Explicativa, bajo el epígrafe "Sistemas Ambientales: Cinturones y Cuñas" se indica que "la superficie de áreas verdes que agrega el PRMS sería de 2.577 hectáreas", cifra que difiere de lo indicado en el número 3.2 de la resolución exenta N° 180, del 2010, en el que se "propone reservar 2.731,7 hectáreas para parques y áreas verdes"- sin que, por ende, conste que la referida autoridad ambiental hubiere considerado todos los antecedentes al concluir, en su oficio N° 540, de 2010, que no debía ingresar nuevamente al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. 
13.- En lo formal, cabe señalar que el artículo 1 ° de la resolución que se examina contiene un numeral 1, en circunstancias que no existe un numeral 2; en el inciso primero del mismo artículo se omite consignar, entre los preceptos que se modifican, al artículo 7.1.1.1, sin perjuicio de que tampoco se hace referencia a aquellos que son objeto de una nueva numeración; en el literal a) del aludido numeral 1, no procede agregar los planos que se indican al Listado del Cuadro de Planos Originales incluido en el artículo 1.1. del instrumento que se modifica, toda vez que, atendido su contenido, se advierte que corresponden a modificaciones de planos ya incluidos en dicho cuadro; en el artículo 3.1.1.1 -que se modifica en virtud del literal c)-, al indicar los planos en que se grafican las Zonas Urbanizables Condicionadas (ZUC), se omite señalar al plano RM-PRM-08-ZUS Zonificación Usos de Suelo, sin perjuicio de que, además, la expresión "PRM-08" aparece repetida, y que, al consignar los artículos que regulan dicha zona, omite incluir los artículos 7.1.1.1., sobre Vialidad Expresa, y 10° Transitorio, relativo a vialidad en zonas urbanizables condicionadas; en el literal f), que modifica el artículo 4.4, debe precisarse que el área de densidad intermedia a que esa disposición se refiere está contenida en el inciso cuarto, y no en el inciso tercero como se señala; y, por último, en relación con el artículo 4.10, resulta objetable su numeración, por cuanto no existe artículo 4.9 en la Ordenanza vigente. 
Finalmente, corresponde manifestar que el análisis relativo al establecimiento y regulación de las denominadas "Zonas Urbanizables Condicionadas (ZUC)", emplazadas dentro del límite de extensión urbana y que permiten, cumpliéndose determinadas condiciones asociadas a los proyectos que en ellas se ejecuten, aumentar la densidad bruta máxima y el coeficiente de constructibilidad, se ha efectuado, en esta oportunidad, teniendo en consideración las regulaciones contenidas en el instrumento actualmente vigente. 
En mérito de lo expuesto, y haciendo presente que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con las observaciones formuladas precedentemente y con los criterios establecidos por esta Entidad de Control en su jurisprudencia -contenidos, vgr., en los dictámenes N°s. 14.589,21.511, Y 34.426, de 2010, y 23.212, de 2011- se representa la resolución N° 89, de 2011, del Gobierno Regional Metropolitano de Santiago. 

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República