Dictamen N° 41275

Texto del dictamen

N° 41.275	                    Fecha: 01-VII-2011

Con motivo de presentaciones efectuadas por la Municipalidad de Peñalolén y por don Eduardo De Las Heras Hernández, relativas a la pertinencia de someter el proyecto de modificación del plan regulador de dicha comuna a evaluación ambiental estratégica (EAE), de conformidad con las disposiciones pertinentes de la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, esta Contraloría General ha estimado oportuno dictaminar acerca de la materia.

Al efecto, y teniendo presente los informes que, sobre el particular, han dirigido a este Organismo Fiscalizador el Servicio de Evaluación Ambiental de la Región Metropolitana y la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, es menester hacer notar que por medio de su dictamen N° 78.815, de 2010, este Ente Contralor se pronunció sobre la necesidad de que los planes reguladores y sus modificaciones sean sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), considerando, por una parte, que a partir del 26 de enero de 2010 -fecha de publicación de la ley N° 20.417, que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente-, tales instrumentos deben ser objeto de evaluación ambiental estratégica y, por otra, la circunstancia de que no se ha dictado el reglamento relativo a ese último tipo de evaluación, de conformidad con el artículo 7° ter de la referida ley N° 19.300.

En seguida, que por las razones que, in extenso, se desarrollan en el mismo dictamen, se concluyó en éste que los planes reguladores, sus modificaciones sustanciales y los instrumentos que los reemplacen o sistematicen, que no hayan ingresado al SEIA antes de la fecha de publicación de la ley N° 20.417, mencionada, deben someterse a EAE a partir de dicha data, no siendo óbice para ello el que no se hubiere dictado el aludido reglamento.

Ahora bien, en relación con lo anterior, ha surgido la necesidad de esclarecer la forma en que deben ser resueltas una serie de situaciones concernientes a planes reguladores que, de acuerdo a lo señalado precedentemente, debieron haber sido sometidos a EAE -puesto que no iniciaron su tramitación ante la autoridad ambiental con anterioridad a la última ley citada-, pero que, no obstante, lo fueron al SEIA, habida cuenta que, en forma previa a la señalada definición jurisprudencial, era el parecer de esa autoridad que este último sistema se mantenía en vigencia, en tanto no se dictare el reglamento a que se ha hecho mención. 

Tales situaciones, cabe precisar, se refieren a planes reguladores que, en el contexto descrito, se encuentran aun en revisión por parte del respectivo órgano del Servicio de Evaluación Ambiental, y a aquéllos que obtuvieron una resolución de calificación ambiental favorable.

Sobre ese particular, este Ente Fiscalizador estima relevante tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 22 de la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, los proyectos del sector público se someterán al sistema de evaluación de impacto ambiental “y se sujetarán a las mismas exigencias técnicas, requerimientos y criterios de carácter ambiental aplicables al sector privado”.

Asimismo, que, desde esa perspectiva, es dable sostener que, tratándose de los instrumentos de planificación territorial, el servicio titular del respectivo proyecto se encuentra en una posición equivalente a la de los particulares que, en su calidad de interesados en obtener una autorización ambiental en el marco de la preceptiva legal de que se trata, acuden a la repartición competente.

En ese orden de ideas, corresponde, en seguida, recordar que, como se desprende de la reiterada jurisprudencia de esta Entidad de Control -vgr., la contenida en sus dictámenes N°s 53.858, de 2006, 16.238, de 2007 y 29.001, de 2011-, el reconocimiento de la buena fe, como sustento básico de las relaciones jurídicas -de derecho público o privado-, constituye una aplicación directa de los principios generales del derecho que, en lo pertinente, limita la actividad administrativa, amparando en general las situaciones generadas sobre la base de la confianza de los particulares en la Administración, con la finalidad de brindar a tales relaciones la debida seguridad jurídica.

Siendo ello así, no cabe, luego, dejar de considerar que, como se consignó en los párrafos que anteceden, la autoridad con competencia en la materia, en forma previa a la emisión del dictamen N° 78.815, de 2010, sostuvo oficialmente el parecer de que la EAE sólo sería exigible una vez dictado el reglamento concerniente al procedimiento y plazos en virtud del cual se tramitará ese tipo de evaluación, circunstancia que, en definitiva, llevó a diversos municipios a la convicción de haber obrado al amparo de un régimen de legitimidad, al someter al SEIA proyectos concernientes a instrumentos de planificación territorial que quedaron sometidos, luego de la ley N° 20.417, a evaluación ambiental estratégica.

Es así como, naturalmente, a fin de dilucidar las situaciones planteadas, debe tenerse en cuenta la data de emisión de dicho dictamen -esto es, el 28 de diciembre de 2010-, por cuanto, habiéndose transcrito el mismo al Ministerio del Medio Ambiente y al Servicio de Evaluación Ambiental, y siendo públicos los pronunciamientos que efectúa este Organismo Contralor -los que, por lo demás, pueden ser consultados en la base de jurisprudencia que se encuentra a disposición del público en el sitio web de esta Institución-, el criterio definido en ellos no puede si no ser conocido a partir de la data de su expedición. 

En consecuencia, tratándose de los instrumentos de planificación territorial que, de acuerdo a la preceptiva vigente sobre la materia, y a lo señalado en el dictamen individualizado precedentemente, debieron haber sido sometidos a EAE, pero que, sin embargo, lo fueron en cambio al SEIA, encontrándose pendiente su aprobación, debe concluirse que en el evento de que el ingreso a ese último sistema se haya verificado con posterioridad a la emisión del pronunciamiento en comento, dicha circunstancia no exime al municipio titular del proyecto del deber de someterlo a evaluación ambiental estratégica.

Por el contrario, en la misma situación, pero verificado el ingreso de los instrumentos de planificación territorial al SEIA con anterioridad al mismo dictamen, no será exigible a sus titulares someterlos a EAE, toda vez que ello significaría transgredir el amparo que el referido principio de buena fe brinda a las reparticiones que, en cumplimiento del parecer sostenido por la autoridad ambiental a esa época, realizaron dicho trámite en el convencimiento de ajustarse a la preceptiva contenida en la ley N° 19.300, aludida.

A su turno, y en armonía con lo expresado en los párrafos que anteceden, corresponde aseverar que en el caso de los planes reguladores que obtuvieron una resolución ambiental favorable, habiendo ingresado el respectivo proyecto al SEIA con posterioridad a la ley N° 20.417, su situación deberá ser resuelta teniendo en cuenta la fecha en que se inició el procedimiento que dio origen a las correspondientes resoluciones de calificación ambiental.

Por consiguiente, si esa fecha es anterior al 28 de diciembre de 2010, no resulta exigible el sometimiento de tales proyectos a evaluación ambiental estratégica, pero si es posterior, la obtención de la aprobación ambiental, en los términos señalados, no obsta a que los mismos deban ser evaluados conforme al régimen establecido por la preceptiva en vigor. Esto último considerando, además, que el ingreso al SEIA -que ha de calificarse de voluntario- no constituye un antecedente que permita a esta Entidad Fiscalizadora arribar a una conclusión diversa.

Finalmente, se ha estimado menester consignar que en el caso de instrumentos de planificación territorial que obtuvieron resolución ambiental favorable en el marco del SEIA -en los términos anotados-, respecto de los cuales sus titulares requieran realizar cambios a los proyectos aprobados, debe observarse el criterio contenido en el dictamen acerca de cuyo alcance se ha tratado en este pronunciamiento, de modo que si tales cambios constituyen una modificación sustancial de los respectivos planes reguladores, o los reemplazan o sistematizan, deben someterse a evaluación ambiental estratégica.


Osvaldo Vargas Zincke
Contralor General de la República  
Subrogante