Dictamen N° 1501

Texto del dictamen

N° 1.501 Fecha: 11-I-2011
Se han dirigido a esta Contraloría General el Subsecretario del Medio Ambiente, el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental y el Superintendente del Medio Ambiente, solicitando se precise cuál es el órgano competente para calificar los proyectos o actividades en el marco de un procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

A su vez, consultan a qué órgano le corresponde conocer y resolver las reclamaciones interpuestas en contra de los actos que aprueben o rechacen los proyectos o actividades sometidos al sistema de evaluación de impacto ambiental.
Finalmente, requieren se indique qué repartición es la facultada para fiscalizar el cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó un estudio de impacto ambiental o se aceptó una declaración de impacto ambiental, y a cuál organismo le compete sancionar la inobservancia de las mismas.
Pues bien, para efectos de atender la primera consulta es útil recordar que conforme con lo prescrito en el antiguo artículo 9° de la ley N° 19.300 -sobre bases generales del medio ambiente- y en los artículos 34 y 35 del reglamento del sistema de evaluación de impacto ambiental -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto N° 95, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia-, correspondía a determinados órganos de la Comisión Nacional del Medio Ambiente calificar los proyectos o actividades sometidos al mencionado procedimiento, esto es, a la Comisión Regional del Medio Ambiente respectiva, o bien, al Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, según el caso.
Asimismo, se debe hacer presente que en virtud de lo dispuesto en el artículo segundo transitorio, N° 6, de la ley N° 20.417 -que creó el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente-, y en los artículos 18, 20 y 23, del decreto con fuerza de ley N° 4, de 2010, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia -que fijó la planta de personal del Ministerio del Medio Ambiente y del Servicio de Evaluación Ambiental-, la Comisión Nacional del Medio Ambiente fue suprimida de pleno derecho a partir del 1 de octubre de 2010.
Enseguida, es menester consignar que el artículo tercero transitorio de la aludida ley N° 20.417 previene que “El Ministerio del Medio Ambiente y el Servicio de Evaluación Ambiental se constituirán para todos los efectos en los sucesores legales de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, en las materias de su competencia, de manera que las menciones que la legislación general o especial realice a la precitada institución se entenderán hechas al Ministerio del Medio Ambiente o al Servicio de Evaluación Ambiental, según correspondan.”.  
Así pues, habiéndose suprimido la Comisión Nacional del Medio Ambiente resulta necesario, para efectos de dar respuesta a la consulta de que se trata, determinar a qué órgano de las entidades que le suceden legalmente se le confiere la atribución de calificar los proyectos o actividades sometidos al sistema de evaluación de impacto ambiental.
En este contexto, es preciso indicar que de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 81, letra a), de la ley N° 19.300, corresponde al Servicio de Evaluación Ambiental administrar el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y que conforme con lo dispuesto en los artículos 9°, 9° bis, 15 y 18, inciso tercero, de la aludida ley, los proyectos o actividades sometidos al señalado procedimiento deben ser evaluados por la Comisión de Evaluación a que se refiere el artículo 86 del mismo texto legal, en el supuesto que puedan causar impactos ambientales en una sola región, o bien, por el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en el evento que sean susceptibles de generarlos en zonas situadas en diversas regiones.
En virtud de lo expuesto, es dable concluir que es a los mencionados órganos del Servicio de Evaluación Ambiental a quienes compete calificar los proyectos o actividades ingresados al sistema de evaluación de impacto ambiental, vale decir, a la Comisión de Evaluación respectiva o al Director Ejecutivo de esa institución, según el caso.
Ahora bien, es menester advertir en armonía con la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 23.851, de 1995; 35.736, de 1997; 54.937, de 2009, y 50.578, de 2010, que en el evento que ya suprimida la Comisión Nacional del Medio Ambiente se hayan dictado resoluciones de calificación ambiental por órganos que formaban parte de esa extinta repartición, tales actos administrativos no podrán ser dejados sin efecto por dicha circunstancia -que configura un caso de error de la Administración-, si tal medida afecta a quienes actuaron de buena fe y en el convencimiento de proceder dentro de un ámbito de legitimidad.            
Precisado lo anterior, es útil anotar que el inciso tercero del artículo primero transitorio de la citada ley N° 20.417, establece que “Los proyectos o actividades sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental previos a la publicación de la presente ley, se sujetarán en su tramitación y aprobación a las normas vigentes al momento de su ingreso.”.
Así entonces, acorde con la norma antes transcrita la Comisión de Evaluación respectiva o el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en su caso, deben calificar los proyectos o actividades de conformidad con las normas de forma y de fondo vigentes a la época de su ingreso al sistema de evaluación de impacto ambiental.
Por otra parte, en lo que concierne a la consulta relativa a cuál es la autoridad facultada para conocer y resolver las reclamaciones deducidas en contra de una resolución de calificación ambiental, cumple con señalar que habida consideración que, como se indicara, la Comisión Nacional del Medio Ambiente fue suprimida y que de conformidad con lo prescrito en los antiguos artículos 20 y 29 de la ley N° 19.300, correspondía a determinadas autoridades de esa extinta repartición el conocimiento y resolución de los aludidos medios de impugnación, resulta necesario determinar a qué órganos se le confiere la atribución en cuestión en virtud de las modificaciones introducidas por la ley N° 20.417.
En este contexto, cabe consignar que de acuerdo al artículo 20 de la citada ley N° 19.300, la reclamación interpuesta en contra de la resolución que niegue lugar, rechace o establezca condiciones o exigencias a una declaración de impacto ambiental procede ante el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en tanto que aquélla deducida en contra del acto que rechace o establezca condiciones o exigencias a un estudio de impacto ambiental debe ser resuelta por el Comité de Ministros a que se refiere el citado precepto.
Por su parte, el artículo 29, inciso cuarto, de la ley N° 19.300, previene que “Cualquier persona, natural o jurídica, cuyas observaciones señaladas en los incisos anteriores no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de calificación ambiental establecida en el artículo 24, podrá presentar recurso de reclamación de conformidad a lo señalado en el artículo 20, el que no suspenderá los efectos de la resolución.”.
Ahora bien, dado que el citado artículo 29 sólo prevé la posibilidad de que cualquier persona, natural o jurídica, formule observaciones a los estudios de impacto ambiental y el artículo 20 de la misma ley N° 19.300 establece que las reclamaciones relativas a tales estudios deben ser conocidas y resueltas por el Comité de Ministros al que hace referencia, no cabe sino concluir que los recursos administrativos que se deduzcan de conformidad al aludido artículo 29, deben ser decididos por este último órgano pluripersonal.
Enseguida, es menester indicar que el artículo 30 bis -introducido por el artículo primero, N° 37, de la ley N° 20.417-, prevé la posibilidad de que se decrete la realización de un proceso de participación ciudadana en las declaraciones de impacto ambiental, estableciendo en su inciso quinto que “Cualquier persona, natural o jurídica, cuyas observaciones no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de calificación ambiental establecida en el artículo 24, podrá presentar recurso de reclamación de conformidad a lo señalado en el artículo 20, el que no suspenderá los efectos de la resolución.”.
Así pues, atendido que el citado artículo 30 bis se refiere a las observaciones que se pueden efectuar a las declaraciones de impacto ambiental y el artículo 20 de la ley N° 19.300 previene que las reclamaciones relativas a dichas declaraciones deben ser resueltas por el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, es dable sostener que es a esta última autoridad a quien compete decidir las impugnaciones que se formulen con fundamento en el referido artículo 30 bis.
Ahora bien, es menester advertir conforme con la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, antes citada, que en el evento que ya suprimida la Comisión Nacional del Medio Ambiente se hayan resuelto las reclamaciones de que se trata por órganos que formaban parte de esa extinta repartición, los respectivos actos administrativos no podrán ser dejados sin efecto por dicha circunstancia -que configura un caso de error de la Administración-, si tal medida afecta a quienes actuaron de buena fe y en el convencimiento de proceder dentro de un ámbito de legitimidad.   
A su turno, conviene precisar que  acorde con lo prescrito en el inciso tercero del artículo primero transitorio de la ley N° 20.417, el Comité de Ministros o el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, según el caso, deben conocer y resolver las reclamaciones deducidas en contra de una resolución de calificación ambiental de conformidad con las normas de forma y de fondo vigentes a la época del ingreso del proyecto o actividad respectivo al sistema de evaluación de impacto ambiental.         
Finalmente, en lo que concierne a la consulta relativa a qué órgano se encuentra facultado para fiscalizar el cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó un estudio de impacto ambiental o se aceptó una declaración de impacto ambiental, y a cuál organismo le compete sancionar la inobservancia de las mismas, cumple hacer presente que de acuerdo con lo prescrito en el artículo único, inciso primero, de la ley N° 20.473 -que otorga, transitoriamente, las facultades fiscalizadoras y sancionadoras que indica a la Comisión señalada en el artículo 86 de la ley N° 19.300-, durante el tiempo que medie entre la supresión de la Comisión Nacional del Medio Ambiente y la entrada en vigencia de los Títulos II, salvo el párrafo 3°, y III del artículo segundo de la ley N° 20.417 -que crea la Superintendencia del Medio Ambiente-, corresponde a los órganos del Estado que, en uso de sus facultades legales, participan en el sistema de evaluación de impacto ambiental, fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el estudio o se aceptó la declaración de impacto ambiental.
Agrega el citado precepto, que en caso de incumplimiento, dichas autoridades deberán solicitar a la Comisión a que se refiere el artículo 86 de la ley N° 19.300 o al Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en su caso, la amonestación, la imposición de multas de hasta quinientas unidades tributarias mensuales e, incluso, la revocación de la aprobación o aceptación respectiva.
Pues bien, habiéndose suprimido, según se señalara, la Comisión Nacional del Medio Ambiente y estando pendiente la entrada en vigor de los aludidos Títulos II, salvo el párrafo 3°, y III del artículo segundo de la ley N° 20.417 -ya que el artículo noveno transitorio del mismo texto legal supedita dicho inicio de vigencia al comienzo del funcionamiento del Tribunal Ambiental, y el proyecto de ley que crea dicho órgano jurisdiccional aún se encuentra en trámite en el Congreso Nacional-, cabe concluir que compete fiscalizar el cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó un estudio o se aceptó una declaración de impacto ambiental a los organismos del Estado que, en uso de sus facultades, participan en el sistema de evaluación de impacto ambiental, en tanto que la sanción de la inobservancia de aquéllas corresponde a la Comisión a que se refiere el artículo 86 de la ley N° 19.300 o bien, al Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, según el caso.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República