Dictamen N° 31287

Texto del dictamen

N° 31.287	Fecha: 11-VI-2010

Don Sady Delgado Barrientos, en representación de la empresa Pesquera Los Fiordos Ltda., ha solicitado un pronunciamiento sobre la regularidad del oficio Nº 91.510, de 2009, de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, que establece los criterios que las autoridades del ramo deben utilizar al estimar la pertinencia del ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental del método de ensilaje de mortalidades producidas en los centros de cultivo de especies hidrobiológicas. 
Ello, en síntesis, por cuanto tal documento establecería erróneamente, en su opinión, que el ensilado significa un cambio de consideración de los proyectos acuícolas respectivos, por tratarse, en sí mismo, de un sistema de tratamiento de residuos industriales sólidos, en circunstancias que, en el caso de esa empresa, el material ensilado forma parte de su actividad productiva, por cuanto es vendido a otras empresas, que lo utilizan en la producción de aceites y harinas. 
En tal contexto, indica haber solicitado a la Comisión Regional del Medio Ambiente de la XI Región, mediante documento que se ha tenido a la vista, un pronunciamiento respecto de la pertinencia de ingresar a ese sistema de evaluación el ensilaje de las mortalidades que se generan en los centros acuícolas de su titularidad que allí individualiza, y expone que dicha autoridad concluyó la necesidad de proceder a esa calificación previa, invocando al efecto el antecitado oficio Nº 91.510, de 2009.
Sobre el particular y como cuestión previa, es necesario manifestar que el artículo 22 bis del decreto Nº 319, de 2001, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que aprueba el Reglamento de Medidas de Protección, Control y Erradicación de Enfermedades de Alto Riesgo para las Especies Hidrobiológicas, prevé las medidas que deben tomar los establecimientos acuícolas respecto a su mortalidad diaria de peces, ordenando someterla a ensilaje dentro de las 24 horas, y señalando que “se entenderá por ensilaje el procedimiento de transformación de la mortalidad mediante una molienda y adición de ácido fórmico hasta alcanzar y mantener un pH 4, en una mezcla homogénea, de lo cual deberá llevarse un registro diario”.
Asimismo, preceptúa que “la maquinaria y materiales de ensilaje deberán ubicarse en forma independiente de las demás instalaciones del centro”, y que las labores correspondientes se realizarán “en contenedores herméticos y de material resistente al ácido”, disponiendo, además, que “todos los trasvasijes del producto del ensilaje deberán realizarse mediante sistemas de bombeo y acople, que sean herméticos y resistentes al producto transportado y con una estructura que impida absolutamente el vertimiento y escurrimiento de la mezcla”.
Finalmente, ordena que “el producto del ensilaje sólo podrá destinarse a una planta reductora que cuente con sistemas de tratamiento de residuos sólidos y líquidos”, sin perjuicio de lo cual “el producto del ensilaje podrá tener un destino diverso en los casos autorizados por la autoridad competente, previa aprobación de la metodología de tratamiento y proceso”.
Por otra parte, cabe indicar que en el informe emitido a solicitud de este Organismo Contralor, la referida Comisión Nacional corrobora lo señalado en el impugnado oficio Nº 91.510, de 2009, precisando que el ensilado de mortalidades “se considera como un sistema de tratamiento de residuos industriales sólidos”, si se cumplen los siguientes criterios:
En primer término, que las mortalidades correspondan a residuos sólidos, esto es, sean los resultantes de una actividad, y que no vayan a ser reutilizados, recuperados o reciclados en el mismo establecimiento que los generó; enseguida, “que tales residuos sólidos sean industriales”, por provenir de un establecimiento de proporciones industriales, ello, “según los criterios fijados en el artículo 3° del reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental” -que establece los casos en que un centro de acuicultura debe ser calificado en el aludido sistema de evaluación-, y, finalmente, que constituya un sistema de tratamiento de tales residuos, es decir, que modifique “las características físicas y/o químicas de un residuo sólido”.
A su vez, el Servicio Nacional de Pesca ha informado, en síntesis, que el ensilado “permite reducir el riesgo de diseminación de patógenos”, así como la posibilidad de la descomposición de esas mortalidades en el sitio del cultivo, y añade que, técnicamente, dicho proceso “tiene como objeto acidificar y estabilizar la masa orgánica para evitar su descomposición”, agregando que “la mortalidad como desecho en la cadena de valor de la producción de Salmón, es un insumo para el subproducto harina, que es procesado en plantas acondicionadas para estos fines”.
 Efectuadas las precisiones que anteceden, es necesario consignar que el artículo 8° de la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, dispone que los proyectos o actividades señalados en su artículo 10°, así como sus modificaciones, deben someterse al sistema de evaluación ya aludido.
En tanto, el artículo 2°, letra d), del respectivo reglamento -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto Nº 95, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia-, precisa que debe entenderse por "modificación de proyecto o actividad", la "realización de obras, acciones o medidas tendientes a intervenir o complementar un proyecto o actividad ya ejecutado, de modo tal que éste sufra cambios de consideración", esto es, que exista una alteración que revista cierta entidad o magnitud.
En este contexto, y tal como apuntan los dictámenes Nº 27.856, de 2005 y Nº 45.330, de 2008, de este Organismo Fiscalizador, la determinación de dicha entidad o magnitud corresponde a la autoridad ambiental competente, atendido que el artículo 8° de la aludida ley Nº 19.300, le encomienda la administración del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, sin perjuicio de las atribuciones fiscalizadoras de esta Contraloría General.
Adicionalmente, el citado oficio Nº 27.856, de 2005, ha puntualizado que se ajusta a la normativa pertinente el criterio planteado por la señalada autoridad, tendiente a estimar que concurre un cambio de consideración, entre otras causas, cuando la modificación del proyecto sea tal que importe, por sí misma, uno de aquellos proyectos que deben ingresar al ya aludido sistema de evaluación, de conformidad con la normativa pertinente.

Señalado lo anterior, es dable advertir, desde luego, que el ensilaje constituye una modificación de los proyectos o actividades acuícolas, en cuanto difiere de los procedimientos generalmente empleados por los proyectos acuícolas en relación con sus mortalidades, y en particular, de los previstos en los proyectos originales a que se refiere la consulta del ocurrente, los cuales fueron calificados ambientalmente mediante las resoluciones Nº 464, de 2003, y Nº 465, de 2003, modificada por la resolución Nº 773, de 2006, todas de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la XI Región, que sólo consideran el acopio de las mortalidades en contenedores y su retiro periódico por parte de terceros.

En efecto, y como se ha señalado, el ensilado se extiende al acopio y procesamiento de ese material orgánico, en el mismo establecimiento que genera las mortalidades, a través de la utilización de sustancias químicas y la ejecución de procedimientos físicos especiales, y requiere, adicionalmente, la ejecución de obras e instalaciones que permitan su adecuado funcionamiento.

A continuación, corresponde precisar que las mortalidades ocurridas en los establecimientos de acuicultura constituyen desechos del cultivo de las respectivas especies, circunstancia que queda de manifiesto atendido que ese material orgánico responde al concepto de “residuo o desecho” contenida en el artículo 3° del decreto N° 148, de 2003, del Ministerio de Salud -que aprueba el Reglamento Sanitario sobre Manejo de Residuos Peligrosos-, allí definido como “sustancia, elemento u objeto que el generador elimina, se propone eliminar o está obligado a eliminar”, noción que implica la existencia de un proceso productivo del cual derivan los residuos, y la acción de su eliminación, sin distinguir si dicha disposición final es efectuada por el productor o un tercero.  

Lo anterior concuerda también con las resoluciones de calificación ambiental de los proyectos a que se refiere el ocurrente, ya individualizadas, en las que se sitúa a las mortalidades bajo el rubro “residuos sólidos”, que se sujetan a las acciones previstas en aquéllas.

En este punto, es necesario señalar que la circunstancia de que el material ensilado sea vendido a terceros para ser transformado en productos secundarios no afecta, desde el punto de vista ambiental, la calidad de residuo que lo caracteriza en relación con el centro acuícola que lo genera, aun cuando, desde la perspectiva comercial pueda constituir un desecho valorizable.

Seguidamente, conviene observar que el ensilaje se verifica respecto de residuos sólidos de carácter industrial, puesto que éstos son generados como resultado del proceso u operación de un establecimiento de esa clase, y que, además, no pertenecen a otra categoría de desechos sólidos regulados en el ordenamiento jurídico, como los domiciliarios y hospitalarios.

Atendido lo anterior, es dable inferir que el carácter industrial de tales desechos no tiene fundamento, como se indica en el aludido oficio Nº 91.510, de 2009, de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, en los criterios fijados en el artículo 3° del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental para determinar el sometimiento de un proyecto acuícola a ese procedimiento, sino en la normativa antes aludida.

En apoyo de lo expuesto, corresponde consignar que el artículo 18, inciso segundo, del decreto Nº 594, de 1999, del Ministerio de Salud, que aprobó el Reglamento sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Básicas en los Lugares de Trabajo, prescribe que “se entenderá por residuo industrial todo aquel residuo sólido o líquido, o combinaciones de éstos, provenientes de los procesos industriales y que por sus características físicas, químicas o microbiológicas no puedan asimilarse a los residuos domésticos”.

Para estos efectos, la expresión “industrial” debe ser entendida en su sentido natural y obvio, esto es, como un término derivado de la palabra “industria”, definida en la vigésimo segunda edición del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, en su segunda acepción, como el “conjunto de operaciones materiales ejecutadas para la obtención, transformación o transporte de uno o varios productos naturales”.

Finalmente, cumple consignar que el ensilaje de mortalidades constituye, en sí mismo, un sistema de tratamiento y/o disposición de residuos industriales sólidos, de aquellos previstos en el artículo 3°, letra o.8 del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, comoquiera que tales desechos serán sometidos, en el mismo recinto o plantel, al proceso de modificación física y química descrito en el ya citado artículo 22 bis del decreto 319, de 2001, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción.

Siendo así, resulta procedente su calificación en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, por representar, en los términos expuestos, un cambio de consideración de los proyectos acuícolas correspondientes.

Ello, sin perjuicio de que, además, su ejecución puede importar la generación de nuevos impactos ambientales, teniendo presente, entre otras posibles circunstancias, la utilización de ácido fórmico en los procesos respectivos, elemento que se encuentra incluido entre las "sustancias tóxicas crónicas", listadas en el artículo 89 del precitado Reglamento Sanitario sobre Manejo de Residuos Peligrosos. 

Por lo tanto, y de acuerdo con lo indicado, esta Contraloría General estima que el oficio Nº 91.510, de 2009, de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, concuerda con la normativa ambiental vigente -sin perjuicio de las precisiones antes efectuadas-, y puede ser tenido en cuenta por las autoridades ambientales competentes para determinar la pertinencia de que el ensilaje de mortalidades a realizar en los centros de acuicultura sean ingresados al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, apreciando siempre las condiciones establecidas en ese documento a la luz de las especificidades de cada uno de los proyectos que deben implementarlos, y manifestando las decisiones respectivas en actos debidamente fundados.
Sonia Doren Lois
Contralor General de la República
Subrogante