Dictamen N° 24278

Texto del dictamen

N° 24.278	 Fecha: 07-V-2010
Don Antonio Larraín Ibáñez, en representación de Aislantes Volcán S.A., se ha dirigido a esta Entidad de Control solicitando un pronunciamiento acerca del alcance del artículo 14 del decreto Nº 4, de 1992, del Ministerio de Salud, que establece la Norma de Emisión de Material Particulado a Fuentes Estacionarias Puntuales y Grupales. 
Lo anterior, a fin de aclarar si la sola superación del índice respectivo de la Escala de Ringelmann, que se señala en la citada disposición, puede ser sancionada por la autoridad.
Asimismo, solicita precisar la competencia de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana para sancionar a los responsables de las fuentes emisoras ubicadas en esa región por los eventuales incumplimientos a las normas que forman parte de los planes de descontaminación, de acuerdo a lo establecido en el artículo 56 de la ley N° 19.300, y eventualmente, que se declare la ilegalidad de la actuación de ese servicio por el sumario sanitario instruido en contra de su representada en el año 2008.
Requerido su informe, la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana señala que la Escala de Ringelmann, como forma de controlar las emisiones de humo de las fuentes estacionarias, independientemente de la aplicación de otros métodos de medición de material particulado, forma parte de los mecanismos previstos expresamente para dichos efectos en el referido decreto Nº 4.
Por último, expresa que es esa la autoridad facultada para fiscalizar y, cuando proceda, sancionar las infracciones establecidas en la citada disposición, de acuerdo con lo dispuesto en el Libro X, del Código Sanitario.
Sobre el particular, corresponde indicar que el señalado decreto Nº 4 establece en el artículo 4° la norma de emisión de material particulado aplicable a las fuentes contaminantes ubicadas dentro de la Región Metropolitana que indica.
Asimismo, el aludido decreto regula la obligación para los responsables de las fuentes de acreditar sus respectivas emisiones y los mecanismos de fiscalización de que dispone la autoridad para controlar el cumplimiento de la cantidad máxima autorizada de material particulado y de densidad colorimétrica de humo permitida al respecto.
En este sentido, es dable destacar que el artículo 13 del citado decreto señala que, con el objeto de fiscalizar las emisiones de material particulado de las fuentes estacionarias, la autoridad sanitaria podrá utilizar, como método simplificado de medición, el método CH-A, estableciendo la forma para acreditar el cumplimiento del índice de humo máximo permitido.
Por su parte, el artículo 14 de ese cuerpo normativo dispone que con el objeto de fiscalizar las emisiones de material particulado de las fuentes estacionarias, la autoridad sanitaria podrá, sin perjuicio de otros procedimientos autorizados, controlar las emisiones de humo de dichas fuentes, mediante la Escala de Ringelmann, que es aquel método de prueba destinado a definir la densidad aparente visual del humo. Este método será aplicable en forma independiente a los métodos de medición CH-5 y CH-A.
El inciso segundo del citado precepto agrega, además, que las fuentes estacionarias no podrán emitir humos con densidad colorimétrica o índice de ennegrecimiento superior al Nº 2 de dicha escala, salvo en las situaciones que allí se indica.
Conforme a lo señalado, la referida Escala de Ringelmann constituye un mecanismo que la autoridad sanitaria se encuentra facultada para utilizar, con el fin de verificar que la emisión de humo de que se trata no supere el índice máximo de ennegrecimiento, establecido en el ordenamiento ya citado.
En este contexto, corresponde concluir que la superación del estándar máximo permitido para la densidad del humo, configura una infracción al artículo 14 del señalado decreto Nº 4.
En otro orden de consideraciones, es dable indicar que a la data de los hechos el artículo 56 de la ley N° 19.300 –sobre Bases Generales del Medio Ambiente-, establecía que “corresponderá a las municipalidades, en conformidad con su ley orgánica constitucional, y a los demás organismos competentes del Estado, requerir del juez a que se refiere al artículo 60, la aplicación de sanciones a los responsables de fuentes emisoras que no cumplan con los planes de prevención o descontaminación, o con las regulaciones especiales para situaciones de emergencia ambiental, o a los infractores por incumplimiento de los planes de manejo a que se refiere esta ley”.
Asimismo, el inciso final del referido precepto –derogado por la ley N° 20.417-, ordenaba que “los responsables de fuentes emisoras sancionadas en conformidad a este artículo, no podrán ser objeto de sanciones por los mismos hechos, en virtud de lo dispuesto en otros textos legales”.
Sobre el particular, cabe indicar que de acuerdo a la historia fidedigna del establecimiento de la ley N° 19.300, se consagró expresamente en la citada norma el principio “non bis in idem” con el fin “de evitar que a una misma persona se le sancionara dos veces por unos mismos hechos. Con idéntico propósito se incorporó un nuevo inciso final que recoge expresamente el principio anterior que en el Derecho Penal se formula ‘non bis in Ídem’.”. (Historia de la ley N° 19.300, Informe de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales, Senado, 8 de abril de 1993, Sesión N° 47, Legislatura N° 325, p. 95).
De esta manera, de acuerdo al señalado artículo 56 se establece una acción que pueden ejercer las Municipalidades y demás órganos del Estado con competencia ambiental con la finalidad de obtener que el juez de letras en lo civil -del lugar en que se origine el hecho que causa el daño ambiental, o del domicilio del afectado-, sancione a los responsables de fuentes emisoras que no cumplan con los planes de prevención o descontaminación.
Sin embargo, conforme a lo dispuesto en el inciso final del aludido precepto, la potestad sancionatoria de que se trata no se encuentra radicada en forma exclusiva en el referido juez, sino que se reconoce la facultad de los demás órganos para ejercer su competencia, cuando así lo dispongan sus respectivas leyes.
Lo anterior, sin perjuicio de que las citadas facultades sectoriales se encuentran sujetas a la prohibición de sancionar al infractor por el mismo hecho que ha sido objeto de reproche en el procedimiento instruido por el señalado juez, de acuerdo al principio “non bis in idem”.
En relación con lo expresado, es dable consignar que de conformidad a las normas del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud –que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 2.763, de 1979, y de las leyes N°s. 18.933 y 18.469-, y del Código Sanitario, así como de la nueva concepción de la autoridad sanitaria que introdujo la ley N° 19.937, resulta que las atribuciones fiscalizadoras y sancionatorias de las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud, que éstas materializan a través del sumario sanitario, son potestades desconcentradas que el legislador ha radicado directamente en tales órganos, tal como lo ha manifestado esta Contraloría General en su dictamen N° 44.314, de 2007.
Asimismo, debe hacerse presente, que los artículos 161 y siguientes del Código Sanitario establecen la facultad de la referida autoridad para instruir los sumarios por las infracciones a ese Código y a sus reglamentos, decretos o resoluciones, como es el caso del citado decreto N° 4.
Atendido lo expuesto, la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana ha actuado dentro de su competencia para sancionar los hechos descritos conforme al sumario sanitario instruido el año 2008.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República