Dictamen N° 11101

Texto del dictamen

N° 11.101	     Fecha: 26-II-2010

Esa Contraloría Regional ha enviado a esta Sede Central, para su examen preventivo de legalidad, la resolución N° 46, de 2009, del Gobierno Regional de Coquimbo, por la que se promulga la “Actualización y modificación al Plan Regulador Comunal de Coquimbo, Centros Urbanos de Coquimbo, Guanaqueros, Tongoy y Puerto Aldea”.

Además, ha remitido las presentaciones de doña Caterina Simoncelli F., don Gonzalo Herrera F., don Aquiles Soto O., don Sergio Pizarro C., don Alfredo Villagrán T., don Clobis Osorio O., don Gustavo Amenábar Errázuriz, don Julio Gustavo Amenábar Aguirre, doña María Luisa Amenábar Errázuriz, don Juan Pablo Amenábar Errázuriz, doña María Verónica Amenábar Errázuriz, y de la Sociedad Agrícola Santa Rosa Limitada, mediante las cuales se efectúan diversas consideraciones acerca de la juridicidad de la resolución mencionada.

Sobre el particular, efectuado el pertinente análisis jurídico del instrumento en examen, y teniendo a la vista las presentaciones de la referencia, corresponde formular las siguientes consideraciones:

1. El texto de la Ordenanza Local que se promulga debe transcribirse en la resolución que se analiza, de manera de formar parte integrante de la misma (aplica dictámenes N°s 31.416, 47.951,  47.952 y 48.301, de 2009).

2. Artículo 1: No corresponde señalar que las láminas que allí se mencionan “complementan la información gráfica contenida en la presente Ordenanza”, ya que está última no contempla ese tipo de información, y al calificar las láminas de complementarias, establece implícitamente un orden de prelación que no encuentra fundamento en la normativa que regula la materia (aplica dictámenes N°s 32.020, 47.951 y 47.952, de 2009).

3. Artículo 2: Al señalar los documentos que conforman el Plan Regulador Comunal, se aparta de los términos del artículo 42 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en adelante, LGUC, y 2.1.10., de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, en adelante, OGUC.

4. Artículo 4: Al establecer las facultades de la Dirección de Obras Municipales de Coquimbo y de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la IV Región en relación a la Ordenanza Local que se analiza, regula una materia ajena al ámbito de competencia de los instrumentos de planificación territorial (aplica dictámenes N°s 28.001, de 2008 y 47.952, de 2009).
 
5. Artículo 6: Se advierte que la descripción de algunos tramos que efectúa este artículo no concuerda con el respectivo plano (vgr. en el tramo 2-3 “Línea recta coincidente con la línea oficial oriente proyectada de la Av. Panorámica, que une los puntos 2 y 3”, y el tramo 6-7 “Arco de curva con radio de 534,16 metros que une los puntos 6 y 7”).

En seguida, en la descripción de los puntos 3 y 4, debe corregirse la referencia a la calle General Bonilla, ya que no hay intersección de ésta con el Camino de acceso a San Ramón. Además, en los puntos 34, 35, 36 y 37, y tramos 35-36 y 36-37, no procede aludir a predios que se identifican según la destinación que los afecta o según su titular, ya que se trata de situaciones esencialmente modificables (aplica dictamen N° 31.416, de 2009).

6. Artículo 8: No se advierte sustento jurídico para establecer que en las zonas afectas a tsunamis los cierros deben “ser transparentes o de material vegetal”. Tampoco se advierte sustento normativo para establecer la exigencia de una “cortina vegetal”, tratándose de zonas en que se localicen actividades industriales o de bodegaje que colinden con zonas de uso residencial.

Sin desmedro de ello, se observa que el artículo 34, que se cita, se refiere a la vialidad, y no a las zonas afectas a tsunamis.

7. Artículo 9: Al disponer que los antejardines a que alude pueden ocuparse con construcciones hasta un 40% del antejardín, se aparta de lo dispuesto en el artículo 2.5.8. de la OGUC, según el cual, siempre que el Instrumento de Planificación Territorial no lo prohíba, en los antejardines se podrá consultar “caseta de portería, pérgola u otras de similar naturaleza, además de estacionamientos de visitas hasta en un tercio de su frente” (aplica dictamen N° 32.020, de 2009).

8. Artículo 11: No se advierte sustento jurídico para establecer que no se permiten construcciones con fachadas paralelas a la línea de playa, que sobrepasen las medidas de los planos horizontales que allí se mencionan. 

9. Artículo 12: El artículo 2.1.30. de la OGUC, que se cita, no resulta aplicable a las playas, como se indica. Sin desmedro de lo anterior, el uso de los bienes nacionales de uso público calles, plazas y parques es una materia que se encuentra regulada por el citado artículo de la OGUC, de cuyos términos se aparta la disposición que se analiza.

10. Artículo 13: Con excepción de lo establecido en su inciso segundo, relativo a la proporción entre frente y fondo que debe cumplir la superficie cedida para área verde en virtud de lo prescrito en el artículo 2.2.5. de la OGUC, este precepto -concerniente a cesiones gratuitas de terrenos-, regula materias que son ajenas al ámbito de los instrumentos de planificación territorial, y que se encuentran normadas en la OGUC.

11. Artículo 14: Sobre la tabla de cálculo de estacionamientos  incluida en este precepto, cabe observar que el destino “museos” se repite en dos categorías de uso de suelo, y que se mencionan destinos que no son claramente diferenciables entre sí, vgr., “establecimientos de diversión y esparcimiento” y “gimnasios y entretenimientos”.

Asimismo, al establecer este artículo que para los conjuntos con viviendas de menos de 50 m2, los estacionamientos podrán estar fuera del predio, pero formarán parte del proyecto integral del conjunto, regula una materia ajena a los instrumentos de planificación territorial,  además de apartarse de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 2.4.2. de la OGUC. Lo propio corresponde señalar respecto de lo establecido en los incisos tercero -en cuanto prescribe que los estacionamientos requeridos podrán disponerse como  estacionamientos dobles-; sexto -que consigna que las construcciones a que alude, deberán consultar al interior del predio cuando corresponda, los espacios para traslados de pasajeros; carga y descarga; evolución, mantención de vehículos de mayor tamaño tales como buses, camiones u otros similares-; noveno -relativo a las dimensiones mínimas y alturas mínimas de los estacionamientos-; duodécimo -sobre rampas de acceso y salida-; décimo tercero -acerca de los terrenos con pendientes superiores al 10%-, e inciso décimo cuarto, según el cual, los accesos a los estacionamientos no podrán modificar las características peatonales de las aceras, ni disminuir su ancho. En el mismo sentido, es dable expresar que no corresponde referirse a los requisitos para los proyectos residenciales o no residenciales establecidos en el artículo 2.4.3. de la OGUC o a las exigencias de estacionamientos para discapacitados previstas en el artículo 2.4.2. de la OGUC, ya que dichas materias son ajenas al ámbito de los instrumentos de planificación territorial. 

Sin desmedro de lo expresado, cabe observar que al disponer, el inciso séptimo de este artículo, que “En el caso de los edificios, estos estacionamientos podrán emplazarse, ocupando hasta un 25% del antejardín”, la Ordenanza Local que se examina se aparta de lo establecido en el artículo 2.5.8. de la OGUC, que señala que en los antejardines se podrán consultar estacionamientos de visitas hasta en un tercio de su frente (aplica dictamen N° 47.952, de 2009).

Finalmente, bajo el epígrafe “Estacionamientos en Zonas Costeras”, se dispone que las vías y espacios de uso público que den acceso a la zona costera, deberán considerar a su vez acceso a espacios de uso o tránsito público destinados a estacionamientos, en una superficie mínima de 1.000 m2 y que su diseño quedará determinado en el anteproyecto de subdivisión, loteo o urbanización y/o en el proyecto vial de las vías de penetración hacia las zonas costeras indicadas en el artículo 2.3.5. de la OGUC, materia que excede la competencia del Plan Regulador Comunal. 

12. Artículo 16: Esta disposición, relativa a equipamientos, se limita a hacer referencia a la normativa pertinente de la OGUC que regula la materia, lo que no es propio de su competencia.

13. Artículo 17: Al definir "Industrias”, “Talleres” y “Almacenamiento”, y disponer que las actividades productivas y de servicio o de carácter industrial, de almacenamiento o bodegaje deberán cumplir con la normativa que indica, regula aspectos que no competen al Plan Regulador Comunal.

Por otra parte, no procede disponer, en su inciso tercero, que “Le corresponderá al Departamento de Salud Ambiental de la Secretaría Regional Ministerial de Salud correspondiente la clasificación de las actividades, la que deberá obtener el interesado antes del permiso de edificación”, atendido que la definición de la competencia de los servicios públicos es una materia ajena a la naturaleza de los instrumentos de planificación territorial (aplica dictamen N° 28.001, de 2008).

Respecto a la exigencia que el inciso cuarto de este precepto prevé, en orden a que los predios en que se localicen estas actividades -productivas y de servicio de carácter industrial, y/o de bodegaje-, que colinden con zonas residenciales, deberán arborizarse, de acuerdo a lo indicado en el artículo 8 de la Ordenanza,  se reitera lo señalado en el N° 6 del presente oficio. 

Además, al disponer este artículo, en su inciso sexto, que “las actividades productivas e instalaciones de carácter industrial clasificadas como contaminantes y peligrosas se localizarán exclusivamente fuera de los límites urbanos”, no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 2.1.10. de la OGUC, en el sentido que los usos de suelo deben establecerse en relación a las zonas o subzonas en que se dividirá la comuna, dentro del límite urbano (aplica dictámenes N°s. 47.417, de 2008 y 31.416, de 2009).

Por último, en relación a lo establecido en el inciso final de este precepto -en orden a que para todos los efectos, al referirse al término contaminación, se deberá considerar la definición señalada en la Ley N° 19.300-, es dable observar que ello es una materia ajena a los instrumentos de planificación territorial.

14. Artículo 18: Debe sustituirse la expresión “subdivisión predial mínima”, que se emplea al establecer la normativa que regula a los establecimientos de equipamientos a que se alude, por “superficie predial mínima”, ya que la primera, acorde con el artículo 2.1.10. de la OGUC, corresponde a una norma urbanística que debe fijarse en relación a la zona o subzona de que se trate (aplica dictamen N° 54.958, de 2009). Lo propio debe señalarse respecto de otras disposiciones similares, vgr. el artículo 19 letra A).
 
Además, debe observarse la letra B) de este artículo, puesto que al disponer que las playas de estacionamiento deberán consultar una fachada con características de cierro, construidas en materiales como albañilería, armada o reforzada, o de características similares, cuyo diseño sea armónico con la zona donde se emplace, regula una materia ajena al ámbito de los instrumentos de planificación territorial.

Respecto de la letra D) de este precepto, cabe señalar que no compete a los instrumentos de planificación territorial establecer el ancho máximo de los accesos y salidas de vehículos, y el ángulo máximo que forman los ejes de acceso o salida con el eje de la vía pública. Además, carece de sustento normativo la exigencia de forestar la franja de 3 metros de distanciamiento a medianeros. 

Finalmente, corresponde observar esta disposición en cuanto establece que no se permitirá la localización de nuevos locales de venta minorista de combustibles líquidos o centros de servicio automotor en los bienes nacionales de uso público, en tanto prohíbe el uso de manera genérica y no a través de la pertinente zonificación, como lo dispone el artículo 2.1.10. de la OGUC (aplica dictamen N° 68.122, de 2009).

15. Artículo 19: En cuanto dispone que los terminales de locomoción colectiva urbana deberán absorber, en el propio recinto, las molestias que pudieren generar y que deberán, además, consultar recintos para servicios de los operadores y de las máquinas y su mantención, regula una materia ajena a los instrumentos de planificación territorial. Lo propio debe señalarse respecto de la exigencia que contempla el inciso final, en orden a que deberán consultar, además, una fachada con características de cierro, construida en materiales como albañilería, armada o reforzada, o de características similares, cuyo diseño sea armónico con la zona donde se emplace.

16. Artículo 20: Al establecer este precepto las exigencias que deberán cumplir las solicitudes de permisos de subdivisión, loteo o urbanización y los anteproyectos, así como los documentos que se podrán agregar en el caso de predios mayores a 2.500 m2, regula una materia que excede la competencia de los instrumentos de planificación territorial, y que se encuentra regulada en los artículos 3.1.1. y siguientes de la OGUC.

17. Artículo 21: Al regular esta disposición los terrenos con pendientes superiores al 25%, exigiendo para los anteproyectos y proyectos de subdivisión, loteo o edificación la presentación de los estudios que indica, excede el ámbito propio de los instrumentos de planificación territorial (aplica dictámenes N°s 47.417, de 2008 y 31.416, de 2009). Asimismo, no se advierte sustento normativo respecto de lo indicado en el inciso segundo “Derrumbes y Asentamientos del Suelo”, en cuanto exige que los terrenos que presentan inestabilidad estructural para poder ocuparse con fines urbanos requerirán la autorización municipal, que estará condicionada al cumplimiento del artículo 2.1.17. de la OGUC y a tomar las medidas de seguridad correspondientes, en circunstancias que no se ha definido dicha área en conformidad a dicho artículo de la OGUC.
 
18. Artículo 22: Al establecer exigencias para los proyectos de construcción, de edificación, loteo, subdivisión o urbanización que modifiquen cauces, así como la oportunidad en que serán recibidos, regula una materia que resulta ajena a la competencia del Plan Regulador Comunal. Lo propio corresponde señalar respecto del artículo 23,  relativo a la aprobación de proyectos de urbanización, ejecución y recepción de las obras de alcantarillado de aguas servidas y de aguas lluvias, de agua potable, electrificación, alumbrado público, gas, telecomunicaciones y pavimentación.

19. Artículo 24: La clasificación de los recintos destinados a depósitos de residuos sólidos según su origen no compete al Plan Regulador Comunal. Además, la regulación debe formularse a través de la pertinente zonificación. Sin desmedro de ello, y de que la regulación del tipo de uso infraestructura debe hacerse a través de la pertinente zonificación, corresponde observar su inciso tercero -que establece que la disposición final de los residuos que indica podrá localizarse en el territorio del Plan “sólo cuando tengan por objeto rellenar pozos originados por la extracción de áridos, conchuelas u otros materiales”-, en tanto se aparta de la competencia que la OGUC otorga a los instrumentos reguladores sobre la materia de que se trata. Además, debe objetarse ese inciso en cuanto establece que “El tratamiento de los Residuos sólidos hospitalarios, se permitirá sólo al interior de los recintos hospitalarios”, toda vez que regula una materia ajena al Plan Regulador Comunal. 

20. Artículo 25: Al establecer este precepto, en su inciso primero, que la edificación bajo el nivel natural del terreno podrá realizarse desde el deslinde del predio, siempre que se presenten en el expediente de edificación los informes que señala el artículo 2.6.3. de la OGUC, regula una materia ajena al ámbito de los instrumentos de planificación territorial. Lo propio debe observarse en cuanto prescribe que “De no presentarse estos estudios, deberá distanciarse del polígono formado por la línea de cierro y los medianeros al menos 3 m al interior del predio, a partir de esta línea y para los pisos zócalo y subterráneo, se aplicará una rasante invertida de 60°”, norma esta última que, por lo demás, no se contempla en los artículos 1.1.2. y  2.1.10. de la OGUC .

En el mismo sentido, corresponde observar lo establecido en el inciso segundo, que prescribe que “En la construcción del subsuelo de los Bienes Nacionales de Uso Público, se aplicará también la rasante invertida de 60°, a partir de la línea oficial que determine el Director de Obras Municipales”, así como lo dispuesto en el inciso final, según el cual el Municipio podrá llamar a licitación para la construcción de estacionamientos bajo el espacio público generado por la aplicación del presente Plan Regulador Comunal.

21. Artículo 26: Al establecer que cualquier tipo de instalación de telecomunicaciones deberá quedar incorporada en el diseño general del edificio, regula una materia ajena a la competencia del Plan Regulador Comunal, y que se rige por lo dispuesto en el artículo 2.6.3. de la OGUC que, en lo pertinente, fija los distanciamientos que deben respetar estas instalaciones y señala las regulaciones sectoriales que deben cumplir.

22. Artículo 28: No corresponde señalar que el Plano Seccional a que se alude -confeccionado a la luz de lo dispuesto en el artículo 2.7.9. de la OGUC-, se entiende aprobado conjuntamente con el presente Plan, bajo lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 2.7.8. de la OGUC, pues este último precepto regula una situación diversa. Por lo indicado, el aludido Plano deberá someterse al procedimiento previsto en el artículo 2.1.14. de la OGUC.

23. Artículo 30: Al disponer sobre la instalación de redes en el espacio público regula una materia ajena a los instrumentos de planificación territorial. 

24. Artículo 31: De acuerdo a los artículos  2.1.10., 2.1.18., 2.1.43. y 2.7.8. de la OGUC, la definición de los inmuebles y Zonas de conservación histórica y el reconocimiento de los edificios acogidos a la ley N° 17.288, compete a los Planes Reguladores Comunales, contexto en el cual, cabe observar que no resulta procedente que, como indica este precepto, los Inmuebles y Zonas de Conservación Histórica y los edificios acogidos a la citada ley son los señalados y graficados en el Plano Seccional y su Ordenanza, siendo menester precisar que según el citado artículo 2.7.8., a través de Planos Seccionales sólo se podrán establecer características arquitectónicas determinadas para los proyectos que se realicen en sectores ligados a Monumentos Nacionales, o cuando se trate de Inmuebles o Zonas de Conservación Histórica, de manera que las nuevas construcciones, o la modificación de las existentes, constituyan un aporte urbanístico relevante.

25. Artículo 33, Zonificación:

Al respecto se efectúan las siguientes observaciones, las que se reproducen en cada una de las zonas en que se reiteren las disposiciones objetadas:

a) Zona ZCH1-1: No corresponde aludir a coeficiente “máximo” de constructibilidad ni a coeficiente “máximo” de ocupación de suelo, ya que los respectivos vocablos, definidos en el artículo 1.1.2. de la OGUC, no contemplan la expresión máximo.

b) Zona ZCH1-2: Se fija la altura máxima para los Inmuebles de Conservación Histórica categorías 1 y 2, en circunstancias que dicha clasificación carece de fundamento normativo (aplica dictamen N° 31.416, de 2009). Además, no corresponde establecer altura “del primer piso”, por cuanto no es competencia del Plan Regulador Comunal fijar normas de diseño.

c) Zona ZCH1-3: Sin desmedro de lo señalado anteriormente, a propósito de la categorización de los Inmuebles de Conservación Histórica, cabe observar que al disponer que “la distancia entre  estas dos edificaciones se definirá de acuerdo a las características de la fachada interior de la existente, en relación a que no se afecte la iluminación y la ventilación de espacios con destinos residenciales”, regula tal exigencia en función de elementos indeterminados. Acerca de lo prescrito en orden a que “respecto de la edificación nueva, la altura máxima será de 7 pisos habitables” cabe observar que debe eliminarse la expresión “habitables”, parámetro que no se contempla al efecto en el artículo 2.1.23. de la OGUC, que regula la expresión de la altura máxima de las edificaciones.

Por otra parte, se advierte que luego de las Zonas de Conservación Histórica se ha omitido el pertinente epígrafe relativo a las restantes zonas que se regulan.

d) Zona ZU 2: No resulta procedente establecer que no se permitirá dormitorios y guarderías infantiles en el primer piso y subterráneos, ya que la normativa referida a la fijación y aplicación de los usos de suelo no admite la posibilidad de distinciones basadas en los pisos de una construcción (aplica dictamen N° 17.942, de 2008).  Lo propio se señala respecto de lo indicado, vgr. en las zonas ZU 3, ZU-5, ZU-6, ZU-8, ZU-12;  ZE-5, ZE-6 y ZE-12 del artículo 1 transitorio. 

Asimismo, no se advierte sustento normativo para disponer que los cierros deberán ser transparentes -atendido que no se trata de alguna de las situaciones a que se refiere el artículo 2.5.1. de la OGUC- o setos verdes. Lo indicado se reitera respecto de la exigencia de cierros medianeros y exteriores con un 80% de transparencia en la Zona ZU-8 y en la Zona ZE-8 del artículo 1 transitorio.

e) Zona ZU-3: El aumento del coeficiente de constructibilidad y de densidad bruta máxima para los sectores de renovación urbana carece de sustento normativo, considerando que las normas urbanísticas deben establecerse en función de zonas debidamente definidas en el respectivo plan regulador.

f) Zona ZU-4: Debe sustituirse la expresión “subdivisión predial mínima”, que se emplea en los rubros “Vivienda” y “Otros usos”, por “superficie predial mínima”, ya que la primera, acorde con el artículo 2.1.10. de la OGUC, debe fijarse en relación a la zona o subzona de que se trate (aplica dictamen N° 54.958, de 2009). Lo propio debe señalarse respecto de la zona ZE-4 del artículo 1 transitorio. 

g) Zona ZU-8: Se establece bajo el epígrafe “Condiciones Especiales” que “Los predios ubicados entre las calles Varela y Av. Costanera, Henríquez y Las Heras, deberán dejar la transparencia visual, libre de construcción el espacio de 3,5 m de altura a partir del nivel de solera de calle Varela hacia arriba, con excepción de los elementos estructurales, de circulación y evacuación. Como compensación, este sector tomará el coeficiente de constructibilidad y la densidad de la zona ZCH1-2”, disposición que carece de sustento normativo. 

h) Zona ZUI-1: Se advierte que resulta ajeno a la competencia del Plan Regulador Comunal, establecer que no se permitirá acopio en espacios exteriores, apartándose de lo prescrito en el artículo 2.1.10. y en el artículo 2.1.28. de la OGUC. Lo propio corresponde observar respecto de lo indicado, vgr., en las zonas ZUI-2, ZR-6-5-0, ZR-6-5-1, ZEI-1 y ZEI-2.

i) Zona ZUI-2: No se advierte sustento normativo que permita restringir el uso residencial -que, según se señala, se encuentra permitido- a la “vivienda del propietario”.

j) Zonas Especiales: Se advierte que no procede fijar zonas de restricción por equipamiento atendido que ese tipo de zona  no se contempla en el artículo 2.1.17. de la OGUC, que regula la materia. 

k) Zona ZR-1-1, Faros Costeros: No se advierte cuál es la delimitación de esta zona ni su sustento, considerando que según el artículo 2.1.29. de la OGUC, el instrumento de planificación debe reconocer las fajas o zonas de protección determinados por la normativa vigente.

l) Zona ZR-1-2, Fajas de Resguardo de Vías Ferroviarias: Corresponde observar que las restricciones que se mencionan no se ajustan al contenido de los artículos 34 y 42 de la Ley General de Ferrocarriles, que se citan.

m) Zona ZR-1-4, Aeródromos y Radioayudas: Al respecto corresponde observar que no se advierte el decreto del Ministerio de Defensa Nacional que, en conformidad a lo dispuesto en los artículos 14 y siguientes del Código Aeronáutico, fundamente esta zona, ni la restricción que en ella se contiene.  

n) Zonas ZR-2, De Resguardo de Infraestructura Sanitaria y ZR-3,  De Resguardo de la Infraestructura Energética: No es factible definir en ambos casos si la faja graficada en el plano corresponde a lo establecido por la normativa vigente, a la cual tampoco se alude. 

ñ) Zona ZR-3-1, Oleoductos, Gasoductos y Poliductos: El decreto N° 90, de 1996, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, a que se alude en la regulación de esta zona, fue derogado por el decreto N° 160, de 2008, de esa misma Secretaría de Estado, el que, por lo demás, sólo se refiere a los combustibles líquidos. Además, debe objetarse su inciso final, según el cual se prohíbe plantar árboles, emplazar construcciones, realizar movimientos de tierra o disminuir la cubierta de tierra, por cuanto no se advierte la normativa que lo sustente, siendo menester precisar que, tratándose de los combustibles líquidos, se aparta del artículo 216 del citado decreto N° 160, de 2008.

o) Zona ZR-3-2, Subestaciones Eléctricas y Línea de Transporte de Energía Eléctrica: No corresponde establecer que las franjas de protección de los tendidos eléctricos no podrán quedar incorporadas a los espacios de antejardín, por cuanto se trata de una materia ajena a la competencia de los instrumentos de planificación territorial, y regulada por la normativa sectorial pertinente (aplica dictamen N° 68.122, de 2009). Además, excede la competencia del Plan Regulador Comunal disponer que las subestaciones deberán consultar una faja arborizada en todo su perímetro de un ancho mínimo de 20 metros.

p) Zona ZR-4, Resguardo de los Cementerios: No corresponde señalar zonas de restricción que no se contemplen en el artículo 2.1.17. de la OGUC, como ocurre en la especie. 

q) Zona ZR-5-1, Zonas Inundables, o potencialmente inundables: No resulta procedente establecer en el inciso segundo que “En las zonas identificadas como humedales se prohíbe todos los usos de suelo”, y que “no se permitirá ningún tipo de edificación” atendido que, por una parte, el artículo 2.1.24. de la OGUC dispone que corresponde a los instrumentos de planificación territorial, en el ámbito de acción que les es propio, definir los usos de suelo de cada zona y, por otra, que no se trata de alguna de las zonas no edificables a que se refiere el artículo 2.1.17. de la OGUC. Finalmente, cabe señalar que la regulación contenida en el último inciso se aparta de la competencia del Plan Regulador Comunal prevista en el artículo 2.1.17. de la OGUC.

r) Zona ZR-5-2, Zonas de restricción de canales, cauces artificiales y cuerpos de agua: Esta zona no corresponde a un área de riesgo sino a una de las zonas no edificables a que se refiere el artículo 2.1.17. de la OGUC. Sin desmedro de ello, no resulta procedente referirse al artículo 3.2.10. de la OGUC, relativo a las obligaciones del urbanizador cuando una zona urbanizada sea atravesada por acequias o canales de regadío, y a las facultades de la autoridad sanitaria para reglamentar la forma y condiciones en que los canales de regadío puedan atravesar sectores poblados, ya que dichas materias no competen a los instrumentos de planificación territorial.

s) Zona ZR-6, Zonas de Restricción para la preservación del Recurso Costero: Se observa que no corresponde que la Ordenanza Local haga referencia a las normas legales o reglamentarias que rigen el Borde Costero que, por lo demás, cuentan con su propio imperio. 

Por otra parte, no procede establecer que con el objeto de mitigar el efecto potencial de tsunami en los terrenos emplazados entre la línea de más baja marea y la cota 15.0 metros sobre dicha línea, las obras de urbanización y construcción deberán presentar un proyecto especial, elaborado por un profesional competente que contemple como mínimo las exigencias que alude,  ya que excede la competencia de los instrumentos de planificación territorial disponer los contenidos mínimos que deberán tener los estudios a que se refiere el artículo 2.1.17., de la OGUC, que regula las áreas de riesgo, norma que, por lo demás, no es mencionada en la normativa que se establece (aplica dictamen N° 47.952, de 2009).

Sin desmedro de lo expresado, se advierte en este precepto que la cota de 15 metros que se establece para riesgos de tsunami, no resulta concordante con las contempladas en las diversas zonas identificadas en el estudio de riesgo. 

t) Zona ZR.6-1, Playas de mar, terrenos de playa y terrenos colindantes a los terrenos de playa destinados a balneario: Respecto de los usos permitidos, cabe señalar que no procede establecer equipamiento de deporte abierto “sin edificaciones”, ya que no corresponde a una de las áreas no edificables a que se refiere el citado artículo 2.1.17. de la OGUC. 

Luego, no se advierte fundamento normativo para establecer un distanciamiento entre construcciones. Lo propio cabe objetar respecto de la exigencia de distanciamiento entre edificios, establecida en la Zona ZE-8 del artículo 1° transitorio. 

Por otra parte, las definiciones de “marinas” y “superficie máxima construida”, resultan ajenas al ámbito de competencia del Plan Regulador Comunal.

u) Zonas ZR-6-5-0 y ZR-6-5-1, se fija “tamaño predial mínimo”, denominación que debe ajustarse a la respectiva norma urbanística de competencia del Plan Regulador Comunal.

v) Zona ZR-7, Zonas Especiales: No se advierte a qué categoría de áreas corresponden las zonas que se enumeran bajo este epígrafe, las que si se califican como áreas de restricción, deben cumplir con el artículo 2.1.17. de la OGUC.

Adicionalmente, debe agregarse una referencia al artículo 2.1.30. de la OGUC, en el evento que algunas de las áreas que se mencionan en este precepto correspondan al uso de suelo Espacio Público (aplica dictamen N° 47.951, de 2009). 

26. Artículo 34: En el inciso primero, debe reemplazarse la referencia al artículo 38 de la Ordenanza Local por una al artículo 37 de la misma. En el inciso segundo, cabe señalar que se aparta de la competencia del Plan Regulador Comunal establecer que “Los proyectos de pavimentación de las nuevas calles y las existentes, deberán contemplar la  evacuación de aguas lluvias, aprobadas por los servicios competentes”. 

27. Artículo 35: Resulta ajeno a la competencia del Plan Regulador Comunal regular la conexión a caminos públicos, de tuición de la Dirección de Vialidad, así como los proyectos de acceso a los mismos, más aún cuando la definición de la competencia de los servicios públicos es una materia ajena a la naturaleza de los instrumentos de planificación territorial (aplica dictamen N° 28.001, de 2008).
 
28. Artículo 37: Se advierte que los cuadros de vialidad contenidos en este precepto no distinguen entre el ancho de línea oficial existente de los ensanches proyectados, vgr. en Calle Narciso Herrera, en Av. Peñuelas Norte, en Calle Tucapel, entre otras. Además, se disponen los tramos proyectados de las vías, Calle NN-3, Av. Chile Italia, Av. La Esmeralda, Calle Araucanía y Calle de la Fragata, con anchos entre líneas oficiales menores a los exigidos para vías colectoras por el artículo 2.3.2. de la OGUC.

Por otra parte, dichos cuadros contemplan vías colectoras -propias de la competencia del nivel comunal de planificación-, emplazadas, según se advierte del plano, en zonas de extensión urbana, lo que resulta improcedente.

En seguida, en el Cuadro de Vialidad Estructurante Coquimbo Centro y San Juan, debe corregirse la descripción de los tramos de las vías Calle Maipú y Av. Costanera del Puerto, ya que se superponen. Además, debe corregirse la definición de los tramos de la Calle Juan Antonio Ríos, pues, en el  plano, no se presenta una intersección de esta última con la Calle Rengo.

29. Artículo 1 transitorio: Respecto a las Zonas de Extensión Urbana y de Extensión Urbana por falta de Urbanización, debe observarse, en primer término, que la regulación de ese tipo de zonas debe ser acorde con el nivel de planificación que, según el artículo 2.1.7. de la OGUC, compete a los planes reguladores intercomunales, lo que no acontece en la especie (aplica dictamen N° 54.958, de 2009).

Además, carece de sustento normativo la distinción entre Zonas de Extensión Urbana -que se denominan con el código ZE, por encontrarse inmediatamente adyacente a las áreas urbanas consolidadas- y Zonas de Extensión Urbana por falta de Urbanización -que se denominan con el código ZEU, y se encuentran más alejadas de las áreas urbanas consolidadas-, que contempla este precepto.

Por otra parte, se efectúan las siguientes observaciones las que se reproducen en cada una de las zonas en que se reiteren las disposiciones objetadas.

a) Zona ZE-3: En cuanto establece que “En la zona ZE3-A se privilegiará el equipamiento en los primeros pisos dándole a estos usos un coeficiente de ocupación de suelo de 0.9”, no se ajusta a derecho, ya que la normativa referida a la fijación de normas urbanísticas y aplicación de los usos de suelo no admite la posibilidad de distinciones basadas en los pisos de una construcción.

b) Zona ZEU-1: Carece de sustento establecer que los proyectos de loteo y/o subdivisión predial en predios de más de 20.000 m2 que propongan superficies de 2.500 m2 podrán acogerse a la normativa específica que allí se dispone (aplica dictamen N° 54.958, de 2009). Lo propio se señala respecto de las zonas ZEU-4, ZEU-5, ZEU-6, ZEU-9, ZEU-12, ZEUI-1 y ZEUI-1-A.

Además, al establecer que “El acceso a estos usos de suelo permitidos se hará a través de una vía de servicio, cuyo proyecto debe ser aprobado por la Dirección de Vialidad del MOP”, regula una materia ajena a la competencia de los instrumentos de planificación territorial.
 
c) Zona ZEU-2: Al establecer “Actividad productiva inofensiva: Sólo se permitirán los hatchery existentes en la actualidad”, excede el ámbito de competencia del Plan Regulador Comunal. Además, la norma de superficie predial debe especificar que es mínima.

d) Zonas ZEU-7-A y ZEU-7-B: No corresponde señalar que se permite equipamiento de deporte, al aire libre “de todas las escalas”, ya que éstas se rigen por lo dispuesto en el artículo 2.1.36. de la OGUC.

Asimismo, no se advierte fundamento para fijar en dichas zonas, 35 metros de antejardín frente a la ruta 5 Oriente, siendo que para las restantes zonas son 5 metros (aplica dictamen N° 54.958, de 2009).

Respecto de lo señalado en el sentido que “Esta zona está afecta al cumplimiento de las disposiciones indicadas en el artículo 3.2.10. y 5.1.15. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y demás normas vigentes, en relación a napas freáticas”, corresponde señalar que dicha regulación, es ajena a la competencia de los instrumentos de planificación territorial.

En seguida, debe manifestarse que no resulta procedente  establecer que “No obstante lo señalado anteriormente, y siempre que exista factibilidad de conectarse a las redes públicas de servicios sanitarios, la Dirección de Obras Municipales podrá considerar, además, como uso de suelo permitido” los que allí se señalan, ya que es propio de las áreas urbanas el contar con factibilidad sanitaria, acorde con el artículo 42, letra b), de la LGUC, por lo que no corresponde condicionar los usos de suelo a la existencia de tal factibilidad. 

Sin desmedro de lo expresado, cabe señalar que las condiciones específicas para las aludidas zonas, referidas a pavimentos exteriores, se apartan de la competencia de los instrumentos de planificación territorial. Lo propio debe anotarse tratándose de las características de los cierros, pues no se advierte que se enmarque en alguna de las situaciones a que se refiere el artículo 2.5.1. de la OGUC. Sin perjuicio de lo anterior, carece de sustento normativo que se prohíba los cierros opacos de cualquier material, permitiéndose los cierros naturales, vegetales o setos vivos, sólo hasta un 5% de otros elementos del total del cierro, que no provoquen impacto visual negativo. 

e) Zona ZEUI-2: No resulta procedente establecer dentro del uso de suelo actividad productiva, las actividades relacionadas con su comercialización, atendido que comercio es una clase de equipamiento, según el artículo 2.1.33. de la OGUC.

f) Zona ZEUM: No procede establecer en esta zona -correspondiente a territorio fiscal, sujeto a destinación a alguna rama de las Fuerzas Armadas- que “las condiciones de uso y edificación son las específicas de la mencionada actividad y están reguladas por los reglamentos internos institucionales”, ya que los usos de suelo y demás normas urbanísticas son materia del Plan Regulador Comunal, y deben fijarse conforme a lo prescrito en los artículos 2.1.24. y siguientes de la OGUC. Por lo mismo, no procede establecer que en el evento de que dichas actividades se eliminen, se asimilará su uso de suelo a la zona ZEU-12 de la Ordenanza Local.

30. Artículo 3° transitorio: Sin desmedro de lo señalado respecto del artículo 24, se advierte que la exigencia de distanciamiento mínimo de poblaciones, zonas habitacionales o asentamientos habitacionales establecida en los casos de rellenos sanitarios, disposición final de residuos sólidos industriales y disposición final de residuos sólidos hospitalarios, constituye una materia ajena a los instrumentos de planificación territorial.

31. Por otra parte, se advierte que existen diferencias entre la zonificación de la Ordenanza Local y la mencionada  en el Considerando N° 3 de la resolución N° 226, de 2009, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región de Coquimbo, que califica favorablemente el proyecto en examen -circunstancia que se ve corroborada por la copia del oficio N° 1.136, de 2009, del Alcalde (S) de Coquimbo, que se acompaña, mediante el cual dicha autoridad edilicia solicita rectificar la aludida resolución de acuerdo al detalle de los “ajustes normativos menores” que allí se indican-, situación que debe ser subsanada. 

32. En relación con las láminas del plano que se adjuntan, corresponde observar lo siguiente: 

a) La simbología indicada en las viñetas, para las vías existentes con ensanche, no concuerda con lo graficado en el plano  -vgr. las vías existentes se definen en el plano, entre líneas oficiales con líneas continuas gruesas, sin embargo, la simbología de la viñeta representa vías existentes con ensanche y los ensanches en el plano se indican con línea gruesa segmentada, en tanto, su nomenclatura coincide con las vías proyectadas como ocurre con la Ruta 43 entre Jerónimo Méndez y Camino Acceso a San Ramón, Talca entre Av. El Bosque y Las Parcelas-.

b) Se omite indicar los hitos -ejes, líneas de calzada, soleras, aceras entre otros- a partir de los cuales deben contemplarse los respectivos ensanches vgr. Av. Panorámica desde cruce Camino San Ramón hasta parcela 20 y desde San Ramón hasta el Límite Norte, Ruta-440 desde el Límite Urbano hasta Monte Patria.

c) Algunas cotas de los planos no representan su dimensión real, vgr. en la lámina 10, la cota que define el paseo peatonal a partir de la línea de más baja marea y la cota que define a los puntos 27 y 28 del límite urbano mediante la paralela trazada a 500 metros de la ruta D510.
d) Respecto del sector playa de uso público que se grafica en la Zona ZU-6, cabe señalar que no consta en los antecedentes del instrumento en examen, que dicho terreno corresponda a un bien nacional de uso público. 

e) Se incluye en el plano la firma del Director de Obras Municipales en lugar de la del Asesor Urbanista, como exige el artículo 2.1.10. de la OGUC, sin que se adjunte algún antecedente que permita justificar dicha situación (aplica dictamen N° 68.122, de 2009, entre otros). 

33. Respecto a los Planos Seccionales cabe señalar lo siguiente:

a) “Plano Seccional Tipología Especial para la comuna”: Sin desmedro de lo señalado respecto del artículo 28, se advierte que este plan seccional considera una franja que atraviesa diversas zonas de extensión urbana, lo que resulta objetable considerando la competencia que corresponde a este instrumento al tenor de lo prescrito en el artículo 2.1.3. y 2.1.7. de la OGUC.

b) “Plano Seccional Zonas e Inmuebles de Conservación Histórica”: En lo relativo al cuadro incluido en este plan seccional, que considera los Inmuebles de Conservación Histórica y los Monumentos Nacionales -Capilla de Guayacán y Casa Urmeneta-, debe estarse a lo observado tratándose del artículo 31 de la Ordenanza Local que se examina.

Asimismo, el punto 3. Normativa específica para las Zonas de Conservación Histórica,  establece en el numeral 3.1. una categorización de la edificación, distinguiendo Inmuebles de Conservación Histórica Tipos 1, 2, y 3, lo que carece de sustento normativo (aplica dictamen N°  48.301, de 2009). Por lo señalado, resulta objetable lo indicado en el punto 3.2., en cuanto distingue las acciones de protección y desarrollo según se trate de los mencionados tipos, así como las exigencias señaladas en los puntos 3.4. volumetría, 3.5. altura y 3.6. fachadas, en función de esas categorías.

En igual sentido, por apartarse de lo dispuesto en los artículos 60 de la LGUC y 2.7.8. de la OGUC, en que se funda el plano seccional de que se trata, cabe observar, la disposición que establece que “cualquier solicitud para desarrollar actividades de afluencia o permanencia, masiva de público, en los edificios de conservación histórica o en edificios con una data mayor de 60 años, deberá ser acompañado de un informe estructural favorable para el desarrollo de este tipo de actividades, suscrito por un ingeniero civil en Obras Civiles”. 

Por la misma razón, cabe objetar las exigencias establecidas para los elementos de publicidad y propaganda, tales como muros, placas, insignias, carteles y anuncios de cualquier especie en las fachadas, muros medianeros o en los parques y jardines.
 
Además, excede la competencia del instrumento en examen, establecer que “Se evaluará de manera excepcional la modificación de fachada en aquellos casos en que el uso del inmueble requiera de una vía de evacuación, o alguna modificación que a juicio de la Dirección de Obras Municipales sea necesaria para el correcto uso y seguridad del inmueble” y que “esta modificación debe tener la aprobación de una comisión técnica municipal integrada por tres arquitectos y un ingeniero civil en obras civiles, incluyendo al Director de Obras Municipales”.  

Luego, lo propio debe expresarse respecto de las exigencias para el mobiliario urbano y señalética en bien nacional de uso público y espacios abiertos a la vía pública y de iluminación fijadas en los puntos 3.8 y 3.9 en cuanto establecen, respectivamente, que la aprobación del mobiliario urbano propuesto será otorgada por el Director de Obras Municipales y que el proyecto de iluminación deberá ser aprobado por la misma autoridad, previo informe favorable de la Unidad de Mejoramiento Urbano y el departamento de electricidad de la Municipalidad. 

Finalmente, cabe señalar que algunas de las fichas de los Inmuebles de Conservación Histórica no presentan observaciones relativas a los mismos (N°s 30, 45, 83 y 93), que la ficha N° 88 se encuentra sin información, la N° 97 sin imagen y las N°s 82, 83 y 84 repetidas, lo que vulnera lo prescrito en el artículo 2.1.10. de la OGUC.

c) Los planos incluidos en los planos seccionales no se encuentran firmados por el profesional que los elaboró.

d)  Sin desmedro de lo observado acerca del artículo 28 de la Ordenanza Local que se examina, cabe agregar que la resolución en estudio ha omitido hacer referencia al Plano Seccional Zonas e Inmuebles de Conservación Histórica y al Plano Seccional Guayacán, que se aprueban de manera simultánea al presente Plan, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2.7.8. de la OGUC. 

34. En distinto orden de consideraciones, y atendido que en el acta de la Sesión Ordinaria N° 461, de 2009, del Consejo Regional de Coquimbo, se consigna que se acuerda aprobar la Actualización y Modificación del Plan Regulador Comunal de Coquimbo de que se trata “con la indicación de que debe respetarse la zonificación indicada en el plano de Guanaqueros presentada durante el período de publicación”, resulta menester aclarar la situación a que se alude, considerando, por una parte, lo establecido en el artículo 2.1.11. de la OGUC, en orden a que en el caso que el Concejo Municipal, aprobare modificaciones, deberá cautelar que éstas no impliquen nuevos gravámenes o afectaciones desconocidas por la comunidad y, por otra, que la aprobación por el Consejo Regional, en los términos referidos, no encuentra sustento normativo en el ordenamiento jurídico que regula la materia.

35. Asimismo es del caso observar que el estudio de riesgos no se encuentra suscrito por los profesionales especialistas que lo hubieren elaborado, según lo dispone el citado artículo 2.1.10. de la OGUC. 

Por otra parte, se considera oportuno consignar que de acuerdo a lo establecido en el inciso segundo del artículo 2.1.4. de la OGUC, los servicios responsables de la tramitación de los instrumentos de planificación territorial deben otorgar acceso expedito a los antecedentes que, al respecto, soliciten los particulares interesados en su revisión (aplica dictamen N° 16.026, de 2009).

Finalmente, esta Contraloría General debe puntualizar que las observaciones formuladas precedentemente deben entenderse sin perjuicio de los ajustes que, con motivo de ellas, corresponda efectuar al resto de las disposiciones del acto administrativo examinado, a fin de armonizar debidamente su contenido.

En mérito de lo precedentemente expuesto, se remite a esa Contraloría Regional la resolución N° 46, de 2009, del Gobierno Regional de Coquimbo, junto con sus antecedentes, a fin de que, transcribiendo el pertinente oficio a los recurrentes ya individualizados, la devuelva sin tramitar, sobre la base de lo consignado en el cuerpo de este oficio.

Por orden del Contralor General de la República
Osvaldo Vargas Zincke
Abogado Jefe División de Infraestructura y Regulación