Dictamen N° 9369

Texto del dictamen

N° 9.369 Fecha:	24-II-2009

Se ha dirigido a la Contraloría General don Pedro Ahumada Véliz consultando si la Corporación Nacional Forestal VI Región -CONAF- tiene atribuciones para celebrar contratos destinados a la protección y prevención de incendios forestales y si tales acuerdos de voluntades implicarían la realización de actividades empresariales por parte de dicha entidad.

Señala el peticionario que la CONAF, al ser un organismo técnico creado para fiscalizar el cumplimiento de la legislación forestal ambiental, ha contravenido los principios de transparencia, participación ciudadana, equidad y su subsidiariedad del Estado, entre otros, al suscribir esa clase de convenios pues, atendida la materia de que tratan, estima que dicha corporación estaría realizando una actividad que también ejecutan los particulares.

Requeridos sus informes, el Director Regional de la CONAF VI Región y la Directora Ejecutiva de dicha entidad, manifiestan, en lo pertinente, que acorde con las atribuciones que le confieren las normas estatutarias y reglamentarias que rigen a dicha corporación, especialmente, lo dispuesto en el decreto N° 733, de 1982, del Ministerio del Interior, aquélla celebró diversos convenios de colaboración, sin fines de lucro, con el objeto de lograr una mayor eficiencia en las acciones de prevención y combate de incendios forestales.

En tal sentido, agregan que el artículo 1° del citado decreto N° 733, no establece ninguna restricción para que la CONAF desempeñe la función de combatir los incendios forestales, pudiendo, en consecuencia, emplear todos los medios terrestres y aéreos y adoptar las medidas necesarias para asegurar el desarrollo de las actividades de protección de tales eventos.

Añaden, que los referidos acuerdos de voluntades en ningún caso implican la realización de actividades empresariales por parte de tal entidad corporativa, ni afectan, por ende, las acciones que en esta materia desempeñan agentes privados, puesto que no la: anima un afán de lucro, sino que, por el contrario, su finalidad no es otra que el cumplimiento de las funciones públicas que le ha encomendado la preceptiva que la rige.

Sobre el particular, es dable manifestar que el decreto N° 728, de 1970, del Ministerio de Justicia, concedió personalidad jurídica a la corporación denominada "Corporación de Reforestación", y aprobó los estatutos que le regirían, entidad que posteriormente, conforme al decreto N° 455, de 1973, de la misma Secretaría de Estado, pasó a denominarse "Corporación Nacional Forestal".

Ahora bien, el artículo 1° de los estatutos que rigen a la CONAF dispone lo siguiente: "Constitúyese por el Servicio Agrícola y Ganadero, el Instituto de Desarrollo Agropecuario, la Corporación de Fomento de la Producción y la Corporación de la Reforma Agraria una Corporación de derecho privado que se denominará CORPORACIÓN NACIONAL FORESTAL, de duración indefinida, que se regirá en su formación, funcionamiento, financiamiento y extinción por el presente Estatuto; y en el silencio de él, por las disposiciones del título Trigésimo Tercero, del Libro Primero del Código Civil y por el Decreto N° 1540, de 20 de Mayo de 1966, del Ministerio de Justicia, sobre concesión de personalidad jurídica".

A su vez, el artículo 3° de los referidos estatutos establece que el objeto de dicha corporación será contribuir a la conservación, incremento, manejo y aprovechamiento de los recursos forestales del país, para lo cual está dotada de las facultades que se indican en las diferentes letras de esa disposición, entre las que cabe destacar la consignada en la letra n) consistente en "ejecutar toda clase de actos y celebrar toda clase de convenciones o contratos tendientes a la consecución o relacionados con sus fines, con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, de derecho público o privado, incluso con sus propios socios". A su turno, la letra f) de los mismos estatutos, establece la facultad de CONAF para elaborar y ejecutar planes nacionales y regionales de protección y conservación de los recursos forestales del país, especialmente en cuanto se refiere, en lo pertinente, a la prevención y combate de incendios.

Por otra parte, diversos cuerpos normativos han entregado a la aludida corporación funciones públicas y le han asignado recursos para el cumplimiento de esa labor. Así ocurre, precisamente, con el decreto N° 733, de 1982, del Ministerio de Interior, el cual  establece, en el inciso primero de su artículo 1°, que la prevención y combate de incendios forestales constituirá normal y fundamental tarea y responsabilidad del Ministerio de Agricultura, quien la ejercerá por intermedio de la Corporación Nacional Forestal, sin perjuicio de las funciones que de acuerdo con las disposiciones legales vigentes, le competen a Carabineros y a Investigaciones de Chile. Añade, en lo pertinente, el inciso segundo del aludido precepto, que la Corporación Nacional Forestal tendrá por función asegurar el desarrollo de las actividades de protección contra incendios forestales.

De lo expuesto, puede afirmarse, tal como lo precisara la jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora, contenida entre otros, en el dictamen N° 30.153, de 2006, que la Corporación Nacional Forestal, en razón de haber sido constituida y continuar integrada por las entidades públicas mencionadas precedentemente, y en consideración a que realiza funciones de ese carácter, constituye un organismo técnico del Estado, el cual, aunque no integre la Administración Pública, ha sido creada a iniciativa del Estado para satisfacer una necesidad pública de carácter técnico, cual es llevar a efecto la labor de fiscalización de la legislación forestal ambiental vigente en nuestro país.

Asimismo y acorde con lo anterior, la preceptiva en estudio, le ha encomendado expresamente la función de prevención y combate de incendios forestales, para lo cual cuenta con facultades en materia de contratación pudiendo, al efecto, celebrar toda clase de convenciones tendientes a la consecución o relacionadas con dicho propósito.

Pues bien, de los antecedentes adjuntos aparece que en cumplimiento de la función señalada, la referida corporación lleva a cabo un programa de prevención y combate de incendios forestales, el que ejecuta mediante la celebración de convenios de colaboración y ayuda mutua con empresas del sector privado, los que tienen por objeto proteger de esa clase de fenómenos, tanto los terrenos pertenecientes al Estado como los de particulares.

Enseguida, es dable mencionar que los medios económicos para la ejecución de los aludidos contratos para el 2008, -época a que se refiere la consulta-, fueron previstos en el presupuesto del Ministerio de Agricultura vigente para ese año, aprobado por la ley N° 20.232, específicamente, en el programa de la Corporación Nacional Forestal, cuya glosa 06 contempla recursos destinados al combate de incendios forestales, lo que, por cierto, incluye, también, el financiamiento de las acciones de prevención relacionadas con tales eventos.

Por consiguiente, no cabe sino concluir que la Corporación Nacional Forestal está facultada por el ordenamiento jurídico que la rige, para celebrar los convenios de colaboración a que se refiere la consulta.

Precisado lo anterior, en lo que respecta a lo sustentado por el peticionario, en orden a que mediante tales acuerdos de voluntades la CONAF estaría participando en actividades empresariales, cabe recordar que el artículo 19 N° 21 de la Constitución Política, establece que el Estado y sus organismos sólo pueden realizar esa clase de actividades en la medida que una ley de quórum calificado, los autorice expresamente.

Ahora bien, en la situación a que se refiere la consulta, mal puede sostenerse que el Estado, por intermedio de dicha corporación, esté interviniendo en actividades de esa índole, puesto que, tal como se señalara, mediante la celebración de los convenios a que se hiciera mención, la CONAF ha procurado satisfacer la función pública que le encomienda la normativa en análisis, cuál es, la de implementar medidas tendientes a la prevención y combate de incendios forestales.

En este orden de consideraciones tampoco es dable sostener que, al celebrar tales convenciones, la referida corporación haya vulnerado los principios de equidad o de subsidiariedad del Estado, puesto que tal como se ha expresado, estas no han tenido otro propósito que el dar cumplimiento a la preceptiva en comento mediante la adopción de acciones destinadas a evitar la ocurrencia de incendios forestales y, asimismo, al artículo 1° de la Constitución Política, cuyos incisos cuarto y quinto imponen a los órganos estatales el deber de resguardar la seguridad nacional y de dar protección a la población y a la familia, con la finalidad de promover el bien común.

En el mismo sentido se pronunció la Corte de Apelaciones de Santiago en causa Rol N° 34/2007, al rechazar un recurso de amparo económico interpuesto en contra de la Corporación Nacional Forestal por la prestación de servicios de extinción o combate aéreo de incendios forestales, al disponer que "no pueden calificarse las actividades desarrolladas por la recurrida como destinadas al lucro ni que revisten el carácter de empresariales, pues las descritas de acuerdo a su estatuto corresponden al cumplimiento del mandato constitucional contenido en las normas de bases de la institucionalidad, en cuanto se trata de promoción del bien común y de la protección a la población conforme a los incisos cuarto y quinto del artículo 1° de la Constitución".

Añade dicho fallo, "Que resulta entonces irrelevante que la Corporación Nacional Forestal realice sus actividades con recursos propios o de terceros, toda vez que a los efectos de las finalidades que cumple, deberá adoptar las medidas que hagan precisamente posible la prevención y combate de los incendios forestales, sin que de otra parte ello pueda entenderse como restrictivas de aquellas que pueda realizar la recurrente, toda vez que las contingencias que debe servir la Corporación Nacional Forestal no limitan ni entraban las actividades propias de aquella.".

Atendidas las consideraciones expuestas, cabe concluir que, mediante la celebración de los referidos acuerdos de voluntades, la CONAF y los organismos públicos que la integran, no han tenido por finalidad participar en actividades de carácter empresarial.