Dictamen N° 47417

Texto del dictamen

N° 47.417	Fecha: 10-X-2008

A través de su oficio N° 1.390, de 2008, la Contraloría Regional de Tarapacá ha remitido para su estudio las resoluciones N°s 65 y 66, que promulgan las modificaciones del Plan Regulador Comunal de Iquique denominadas "Centro Urbano Playa Blanca-Bahía Chiquinata" y "Centro Urbano Tres Islas", respectivamente.

I.- Al respecto, resulta del caso realizar las siguientes observaciones, acerca de los estudios de riesgo y de protección de recursos de valor natural, y de las disposiciones respectivas, contenidas en la Ordenanza Local de cada uno de los instrumentos de la suma:

1.- Centro Urbano Playa Blanca-Bahía Chiquinata:

En la memoria de la modificación de que se trata se alude a la existencia de áreas de riesgo de origen natural denominadas "Farellón Costero" y "Riesgo Borde Mar", a las que se alude también en la respectiva Ordenanza Local.

No obstante, los estudios específicos adjuntos sólo corresponden a un análisis preliminar y a un diagnóstico geotécnico de la estabilidad de las canteras de las que se extraen materiales para la construcción, el que concluye que se debe realizar un estudio de estabilidad de taludes, que consulte entre otros aspectos, la elaboración de un mapa con zonificación de riesgo geotécnico, señalando las medidas para estabilizar los sectores que presenten una alta probabilidad de falla. Además, se omiten los estudios de riesgos del área Riesgo Borde Mar.

Siendo ello así, cabe concluir que no se ha dado cumplimiento a lo dispuesto sobre el particular en el artículo 2.1.17. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones -en adelante, OGUC-, en lo referido a la necesidad de contar con un estudio previo fundado para establecer zonas de riesgo, de manera que corresponde objetar toda la regulación que sobre ese aspecto se contiene en la Ordenanza Local. Lo anterior también resulta aplicable a las otras áreas de riesgo y/o de protección de recursos de valor natural a que se refiere dicha ordenanza, tales como las contenidas en sus artículos 1.1.5, inciso segundo;  3.2.11, N°4; 3.4.2; 4.1.18 y 4.1.19.

2.- Centro Urbano Tres Islas:

En lo que respecta a la modificación del Plan Regulador Comunal de lquique denominada "Centro Urbano Tres Islas", cabe efectuar la misma observación contenida en los párrafos que anteceden, de manera que deben objetarse, entre otros, los artículos 3.4.2; 3.4.3.; 4.1.1 y 4.1.5, de su Ordenanza Local.

II.- El texto de las Ordenanzas Locales que se promulgan debe transcribirse en cada resolución que se analiza, de manera de formar parte integrante de ellas.

III.- Cabe señalar que en las dos Ordenanzas Locales analizadas se advierte la existencia de normas que exceden el ámbito propio de los instrumentos de planificación territorial.

1.- Respecto de Playa Blanca-Bahía Chiquinata, deben objetarse por tal motivo los siguientes preceptos:

a.- Artículo 2.1.12 N°s 2.2 (evacuación de aguas servidas o efluentes contaminantes), 2.2.1, incisos segundo y tercero (implementación y evaluación de un Plan de Contingencia) y 2.3 (manejo, procesamiento y preselección de residuos sólidos domiciliarios).

b.- Artículo 2.1.15, en lo referido a las condiciones de concentración de áreas verdes.

c.- Artículo 2.1.16, N° 1, respecto de la longitud máxima de fachada y transparencia visual.

d.- Artículo 2.1.20, inciso tercero, que alude a los caminos o carreteras administrados por el Ministerio de Obras Públicas.

e.- Artículo 2.1.23, en la parte que establece normas sobre exigencias de áreas verdes mínimas en antejardines, en predios destinados a actividades productivas y en las plantas de tratamiento de aguas servidas. 

f.- Artículos 3.1.6 y 3.1.7, que regulan los terrenos escalonados y con pendiente superior a 25%, respectivamente.

g.- Artículo 3.2.7, referido a las alturas mínimas por pisos en los recintos habitables.

Además, este precepto utiliza el concepto de "placa" para fundamentar la regulación que establece, de orden excepcional, a cuyo respecto cabe indicar que dicho término resulta ajeno a la terminología de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza.

h.-	Artículo 3.2.8, referido al emplazamiento de volúmenes para preservar la vista al mar.

i.-Artículo 3.2.11 N° 5, al realizar exigencias de estudios que indica para excavaciones en subterráneos.

j.- Artículo 3.2.12.- Utiliza el concepto de "placa" para fundamentar un aumento del coeficiente de constructibilidad y de ocupación de suelo, así como una norma especial respecto del distanciamiento a los muros medianeros.

k.- Artículo 3.3.4.- - Las disposiciones de este artículo, referidas a rampas y pasillos de circulación en estacionamientos que indica, corresponden a normas de diseño de dichos estacionamientos.

I.- Artículo 3.4.3, que regula el vertido de los residuos al mar.

m.- Artículos 3.4.4, 3.4.5 y 3.4.9, en lo referido a la prohibición de la extracción de áridos -sin perjuicio de la zonificación que proceda-, establecer la obligación de implementar un "Plan de Abandono y Recuperación", regular las cañerías de los desagües y caducar, en el primero de los artículos citados, concesiones marítimas.

n.- Artículo 3.5.2, que regula las condiciones de seguridad contra incendio y emanaciones de gas.

ñ.- Artículo 4.1.1, en lo atinente a la caducidad de las concesiones marítimas que indica.

2.- Respecto de Centro Urbano Tres Islas, deben objetarse, por regular materias ajenas al ámbito urbanístico, los siguientes preceptos:

a.- Artículo 2.1.6, "Infraestructura Sanitaria", N° 3, referido a la evacuación de aguas servidas o efluentes contaminantes, y a la implementación y evaluación de un Plan de Contingencia, así como el N° 4 del mismo precepto, que alude a la disposición final de residuos domiciliarios. La misma observación debe efectuarse en este precepto en el acápite "Infraestructura Energética y de Telecomunicaciones", N°s. 1 y 3, referidos a exigencias sobre canalización subterránea de las líneas que indica y condiciones impuestas a las antenas y torres que señala.

b.- Artículos 3.1.6, en cuanto exige los estudios que indica respecto de la altura de los desmontes.

c.-	Artículo 3.2.6, referido al emplazamiento de volúmenes para preservar la vista al mar.

d.- Artículo 3.4.3, en la parte que prohíbe la extracción de áridos y establece la obligación de implementar un Plan de Abandono y Recuperación.

IV.- En seguida, resulta del caso realizar las siguientes observaciones, concernientes, en particular a las disposiciones contenidas en la Ordenanza Local de Playa Blanca-Bahía Chiquinata:

1.- Artículo 1.1.5.- El inciso primero de este precepto regula de manera indiferenciada la declaratoria de utilidad pública a que se refiere el artículo 59 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, y la calidad de bien nacional de uso público que actualmente ostentan algunos de los inmuebles que se mencionan, v.gr., áreas verdes públicas, plazas, avenidas, calles y pasajes existentes.

2.-Artículo 1.2.1.- Los puntos 1, 22 y tramo 22-01 inscriben en la poligonal urbana el área de playa de mar, indicándose en una "Nota" que dicha línea es referencial por carecer de información técnica, lo que resulta improcedente, ya que ese límite urbano debe encontrarse definido con la debida precisión.

3.- Artículo 1.3.2., Cuadro 2.0, Áreas Especiales.- La zonificación por sub-sectores infringe el carácter general de la planificación urbana, ya que no resulta admisible que en dicha regulación se atienda a situaciones jurídicas particulares que afecten a determinado inmueble o persigan el desarrollo de una actividad especifica, tal como ocurre en la situación en análisis, v.gr., artículo 4.1.3, "Club de Golf Playa Blanca".

Sin desmedro de lo anotado, cabe consignar que no procede la utilización de la nomenclatura "sectores" y "sub-sectores" respecto de la zonificación, ya que el artículo 2.1.10. y otras normas de la OGUC, tales como el artículo 1.4.4., solamente utilizan a ese respecto la terminología de zonas y subzonas.

4.- Artículo 2.1.1.- No resulta procedente la exigencia de que las calles que enfrentan los diversos tipos de uso de suelo se encuentren materializadas y conectadas con vías estructurantes, ya que el artículo 2.3.6. de la OGUC solamente exige que los terrenos cuenten con un acceso a una vía pública existente, proyectada o prevista en el plan regulador, destinada a circulación vehicular.

5.- Artículo 2.1.5.- No procede fijar los límites de las zonas, sub-zonas y sub-sectores trazados por el interior de las manzanas en base a criterios variables, como son los deslindes prediales.

6.- Artículo 2.1.9.- Las estaciones de servicio automotor a que se refiere este precepto corresponden a equipamiento de comercio, conforme lo indica el artículo 2.1.33. de la OGUC, por lo que no procede efectuar distinciones a su respecto.

7.- Artículo 2.1.12, N° 1.1.- "Terminales Rodoviarios y Transferencia de Carga", inciso quinto, otorga al Director de Obras Municipales la facultad de requerir ensanches de vías, rediseño de intersecciones, repavimentación de vías, medidas de semaforización, señalización, demarcación y provisión de accesos, sin que se advierta sustento jurídico para dichas exigencias.

8.- Artículo 2.1.14.- No se aprecia el fundamento legal de lo dispuesto en el inciso segundo de este precepto, referido a la posibilidad de ceder áreas verdes en predios ajenos al loteo, ya que el inciso séptimo del artículo 2.2.5. de la OGUC, establece que las cesiones deberán materializarse en las áreas declaradas de utilidad pública por el instrumento de planificación territorial respectivo que existan en el terreno a lotear y concuerden con el destino de las cesiones, y sólo a falta o insuficiencia de éstas, en el resto del terreno.

9.- Artículo 2.1.16.- El inciso segundo de esta norma señala que la superficie máxima de ocupación de suelo que indica no puede ser mayor al 1 % de la superficie de las áreas de que se trata, ni sobrepasar los 80 metros cuadrados edificados en un piso, lo que no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 2.1.30. de la OGUC. Además, la referencia a las Sub-Zonas FC 2-1 y FC 2-2 resulta improcedente, toda vez que se refiere a la Zona "Farellón Costero", que no se encuentra comprendida dentro del uso de suelo Espacio Público, establecido en el aludido artículo 2.1.30.

Sin perjuicio de lo anterior, no corresponde establecer una superficie máxima edificada por piso, sino coeficientes de ocupación de suelo y de constructibilidad.

Por otra parte, el N° 1 del precepto en examen establece respecto de los Sub-Subsectores que corresponden a playa de mar, que no se permite subdivisión predial mínima, lo que vulnera el artículo 2.1.10., inciso primero, N° 3, letra c), en relación con el artículo 2.1.20., ambos de la OGUC, salvo que se acredite que concurren los requisitos establecidos en el artículo 60 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

En lo que atañe al N° 2 del mismo artículo, además de lo ya señalado respecto de la subdivisión predial mínima y la superficie máxima de edificación por piso, cumple hacer presente que por tratarse de áreas consideradas de riesgo y de protección no procede la aplicación del artículo 2.1.30. de la OGUC prescindiéndose de lo dispuesto en el artículo 2.1.17. de dicho cuerpo reglamentario.

10.- Artículo 2.1.18.- La referencia que efectúa el inciso final de esta norma debe realizarse al decreto N° 2, de 2005, del Ministerio de Defensa Nacional, y no como allí se indica.

11.- Artículo 3.1.2.- No se advierte el sentido de fijar un ancho mínimo respecto de los antejardines no considerados como tales en los planos de loteo ni en las disposiciones pertinentes del instrumento de planificación en estudio.

12.- Artículo 3.1.4.- No se aprecia el fundamento jurídico de la exigencia de realizar un estudio agrológico en la situación a que alude el inciso tercero de este precepto, esto es, la ejecución o materialización de proyectos de áreas verdes o forestación.

13.- Artículo 3.2.1.- En la letra b) se dispone que el diseño de los cierros debe aprobarse por la Dirección de Obras Municipales, sin que se advierta fundamento legal para ello.

14.- Artículo 3.2.4.- La altura máxima no puede definirse en función del ancho del antejardín, ya que ésta debe establecerse en la normativa respectiva.

15.- Artículo 3.2.10.- Lo establecido sobre aceras cubiertas no se ajusta a lo señalado en el artículo 2.7.7. de la OGUC, al que alude este precepto, ya que dicha norma reglamentaria solamente se refiere a la obligación de construir portales o marquesinas en los edificios que enfrentan a un espacio o edificios de uso público, cuando haya razones fundadas para exigirlo. Tampoco procede requerir la aprobación del Concejo Municipal, por no ser una materia respecto de la cual la normativa vigente requiere la actuación de dicho órgano.

16.- Artículo 3.3.1.- La regulación que establece el N° 2 de este precepto, en orden a exigir un 20% "mínimo adicional" de estacionamientos a los edificios de servicios públicos y privados, calculado sobre el total de establecimientos exigibles en cada caso, "acorde a la cantidad de público que atienda el servicio", debe observarse dado que no establece un límite a la obligación de que se trata. Además, se omite indicar la forma en que se efectuará el respectivo cálculo, ya que se trata de un parámetro esencialmente variable.

17.- Artículo 3.3.2.- Respecto de los casos en que se establece la dotación mínima de estacionamientos en base a las personas que concurran a los respectivos recintos o a los espectadores, falta indicar la forma en que se efectuará el respectivo cálculo.

Por otra parte, en la letra f) de las "Notas" de este precepto, se establece que será un estudio técnico, "elaborado por un profesional especialista", el que fundamentará la dotación requerida de estacionamientos, lo que resulta improcedente, toda vez que conforme lo señala el artículo 2.4.1. ,de la OGUC, dicha cantidad debe estar determinada en el plan regulador en estudio.

En diverso orden de ideas, cabe consignar que la definición de superficie útil para el cálculo de estacionamientos contenida en esta norma no se conforma con la establecida en el artículo 1.1.2. de la OGUC. Además, la referencia a la superficie común de los edificios acogidos a la ley N° 19.537, debe compatibilizarse con lo preceptuado en el artículo 6.1.5. del mismo cuerpo reglamentario.

18.- Artículo 3.4.14.- No procede establecer el área de resguardo de carreteras al que se refiere este precepto -que en el plano pertinente se denomina "franja de uso exclusivo MOP"-, dado que el N° 1 del artículo 2.3.2. de la OGUC, que establece las características de una vía expresa, no contempla el área de resguardo que indica la norma en análisis.

19.- Artículo 4.1.1.- El inciso primero de este precepto otorga competencia a la Dirección de Obras Municipales para evaluar daños en materia ambiental, sin que se advierta el fundamento legal para ello. Además establece que la edificación que indica en ese sub-sector "estará sujeta a proyectos específicos, elaborados por la Municipalidad de lquique", lo cual resulta improcedente, toda vez que, por un lado, ello atenta contra el carácter general de la planificación urbana y, por otro, no procede restringir la calidad de titular de un proyecto de edificación.

Lo anterior, sin desmedro de que las condiciones de uso de suelo que se establecen, v.gr., restaurantes, no se ajustan a lo que esta misma norma establece respecto del subsector que regula, esto es, que deberá cautelarse el estado natural en que se encuentra, "pudiéndose ejecutar solo obras mínimas y necesarias que permitan su recuperación".

20.- Artículo 4.1.2.- La superficie predial mínima de 5.000 metros cuadrados que establece este precepto debe ajustarse a lo señalado en el artículo 2.1.20. de la OGUC.

21.- Artículo 4.1.3.- Sin desmedro de lo indicado sobre el carácter general de la planificación urbana, no procede indicar como usos de suelos permitidos aquellos propios "para cumplir su condición de Club de Golf', dentro de lo cuales se indican usos deportivos "tales como gimnasia, tenis y otros", ya que ello se aparta de los usos de suelo señalados en el artículo 2.1.24. de la OGUC.

Por la misma razón, respecto de los artículos 4.1.5 y 4.1.17 de la Ordenanza en examen, no procede indicar como usos de suelos permitidos aquellos propios de "las funciones de la defensa de la Armada de Chile y sus labores complementarias".

22.- Artículo 4.1.9.- La zona a que se refiere este precepto se encuentra comprendida parcialmente dentro del cono de deyección del área de riesgo de canteras, sin que se establezcan las restricciones propias de una zona de riesgo. Lo mismo ocurre respecto de las zonas indicadas en los artículos 4.1.10, 4.1.11, 4.1.12, 4.1.13, 4.1.14 y 4.1.17.

23.- Artículo 4.1.11.- La superficie predial mínima de 3.000 metros cuadrados que establece esta norma no se ajusta a lo señalado en el artículo 2.1.20. de la OGUC.

24.- Artículo 4.1.14.- En la zona ZCC a que se refiere este precepto se admite uso residencial solamente a partir del tercer o cuarto piso, según se trate de altura media o alta, respectivamente, lo que resulta improcedente, ya que la fijación de los usos de suelo no admite la posibilidad de distinciones basadas en los pisos de una construcción. En el caso del equipamiento-residencial altura alta, tampoco procede que dicha exigencia se subordine además al concepto de placa, el cual carece de sustento jurídico.

Por otra parte, la superficie predial mínima de 3.000 metros cuadrados que establece esta norma en los casos que indica del no se ajusta a lo señalado en el artículo 2.1.20. de la OGUC.

25.- Artículo 4.1.15.- No procede efectuar distinciones sobre el uso de suelo permitido respecto de las plantas de tratamiento de aguas servidas según las características técnicas de éstas.

26.- Artículo 4.1.20.- No corresponde indicar las características técnicas de la planta de tratamiento de aguas servidas que se señala.

27.- Artículo 4.2.2.- No se advierte el fundamento jurídico de la exigencia del hall de acceso cerrado, tratándose de los recintos que generan ruidos.

28.- Artículo 5.5.1.- La vía local V.L.9 no cumple con el ancho mínimo establecido en artículo 2.3.2. de la OGUC.

V.- En lo que concierne, en particular a las disposiciones contenidas en la Ordenanza Local de Centro Urbano Tres Islas, corresponde anotar las siguientes observaciones:

1.- Artículo 1.1.7.- El inciso primero de este precepto regula de manera indiferenciada la declaratoria de utilidad pública a que se refiere el artículo 59 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la calidad de bien nacional de uso público que actualmente ostentan algunos de los inmuebles que se mencionan.

2.- Artículo 1.2.1.- Se observan los puntos 1, 17 y tramo 17-1 dado que inscriben en la poligonal del límite urbano la línea de más baja marea, lo que resulta discordante con el cuadro I del artículo 3.1.3 en la respectiva calificación ambiental, contenida en la resolución exenta N° 80, de 2004, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región de Tarapacá, que se adjunta, donde se indica como límite urbano la línea de más alta marea.

3.- Artículo 2.1.2.- La prohibición de las actividades señaladas no puede tener carácter genérico, ya que debe realizarse a través de las respectiva zonificación, de acuerdo al articulo 2.1.10. de la OGUC. Igual observación corresponde efectuar tratándose del artículo 2.4.5.

4.- Artículo 3.3.2.- Respecto de los casos en que se establece la dotación mínima de estacionamientos en base a las personas que concurran a los respectivos recintos o a los espectadores, falta indicar la forma en que se efectuará el respectivo cálculo, ya que se trata de un parámetro esencialmente variable.

Por otra parte, en la letra b) de las "Notas" de este precepto se establece que será un estudio técnico, "elaborado por un profesional especialista", el que fundamentara la dotación requerida de estacionamientos, lo que resulta improcedente, toda vez que conforme lo señala el artículo 2.4.1. de la OGUC, dicha cantidad debe estar determinada en el plan regulador en estudio.

5.- Artículo 3.4.3.- Este precepto, en su N° 2.2, debe regular las edificaciones bajo la cota que se indica -que define el límite de restricción para riesgo de borde de mar-, y no aquéllas situadas sobre ella.

6.- Artículo 3.4.5.- No procede establecer el área de resguardo de carreteras al que se refiere este precepto -que en el plano pertinente se denomina "franja de uso exclusivo MOP"-, dado que el N° 1 del artículo 2.3.2. de la OGUC, que establece las características de una vía expresa, no contempla el área de resguardo que indica la norma en análisis.

7.- Artículo 4.1.1.- Se otorga competencia a la Dirección de Obras Municipales para evaluar daños en materia ambiental, lo que carece de sustento legal. Además, se establece que la edificación que señala "estará sujeta a proyectos específicos, elaborados por la Municipalidad de lquique", lo cual resulta improcedente, toda vez que, por un lado, ello atenta contra el carácter general de la planificación urbana y, por otro, no procede restringir la calidad de titular de un proyecto de edificación.

8.- Artículo 4.1.2.- El área mixta a que se refiere este precepto se encuentra comprendida parcialmente dentro del cono de deyección del área de riesgo de canteras, sin que se establezcan las restricciones propias de una zona de riesgo.

Sin desmedro de lo anotado, como dicha área no se fundamenta en un estudio específico, la superficie predial mínima para vivienda en altura baja o extensión, altura media y equipamiento, no se ajusta a lo prescrito en el artículo 2.1.20. de la OGUC.

9.- Artículo 4.1.4,- No se indica la zona asociada al uso de suelo que se señala. Además, no corresponde indicar las características técnicas de la planta de tratamiento de aguas servidas que se señala.

VI.- En lo atinente al estudio de capacidad vial que incumbe a las dos modificaciones del Plan Regulador Comunal de Iquique que se examinan, la Secretaría Regional de Vivienda y Urbanismo de la Región de Tarapacá, en sus oficios ordinarios N°s 228 y 229, ambos de 2008, sostiene que dicho estudio se circunscribió sólo al Centro Urbano de cada una de las modificaciones en examen, lo que a juicio de esa Secretaría sería contradictorio con lo señalado sobre la materia en la memoria del plan regulador en estudio, agregando luego que "tiene la convicción de que el Estudio Vial debe ser de carácter comunal". No obstante ello, concluye en los respectivos informes técnicos que cada modificación en examen "ha dado cumplimiento al proceso de trámite, a pesar de que subsisten observaciones, formuladas oportunamente" por dicha entidad, sin que se advierte la justificación de dicha discordancia.

En mérito de lo precedentemente expuesto, procede que esa Contraloría Regional, sobre la base de lo señalado, devuelva sin tramitar las resoluciones señaladas.