Dictamen N° 12659

Texto del dictamen

N° 12.659 Fecha: 20-III-2008

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Ministerio de Obras Públicas, solicitando la reconsideración del dictamen N° 9.645, de 2006, mediante el cual se concluyó que el proyecto "Camino Internacional Ruta; 60-CH" debe ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental -en adelante, SEIA-, atendido su carácter de autopista.

Además, se han dirigido a esta Sede Contralora los interesados que se individualizarán más adelante, solicitando, algunos, que el proyecto en comento se someta al SEIA, y otros, el cumplimiento de lo resuelto en el citado dictamen.

Sobre el particular, es menester consignar que de la solicitud de reconsideración formulada por el Ministerio de Obras Públicas se envió fotocopia a todos los interesados, para los fines que estimaran pertinentes, sin que, a la fecha, se hayan recibido observaciones a su respecto por parte de los afectados.

Teniendo en consideración lo anterior, y los argumentos de hecho y de derecho invocados por los diversos recurrentes en sus presentaciones, así como la normativa ambiental y la jurisprudencia administrativa atinentes, esta Contraloría General estima que resulta indispensable efectuar un nuevo estudio acerca de la materia cuya reconsideración se solicita.

Así, cabe recordar, primeramente, que tal como lo ha señalado la jurisprudencia de este Organismo de Control, entre otros, en sus dictámenes N°s 36.546 y 37.841, de 1997; 29.433 de 1998, 39.696 de 2005, 29.143 de 2006, 28.757 de 2007 y 417 de 2008, la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, ha establecido un nuevo régimen normativo destinado a salvaguardar el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, al cual deben ceñirse los órganos que ejercen competencia en materia ambiental, el que comprende, como un instrumento de gestión ambiental, el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.

En seguida, que dicho sistema importa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8° de la ley N° 19.300, que los proyectos o actividades que indica "sólo podrán ejecutarse o modificarse previa evaluación de su impacto ambiental, de acuerdo a lo establecido en la presente ley". Respecto de ellos, y conforme a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 9° de la misma ley, el titular debe presentar una Declaración de Impacto Ambiental o elaborar un Estudio de Impacto Ambiental, según corresponda.

Cabe agregar, en este orden de exposición, que según también ha precisado la jurisprudencia administrativa de este Órgano Contralor -vgr., a través de los dictámenes N°s. 40.638 de 1997, 31.573 de 2000, 27.288 de 2001 y 29143 de 2006-, la ejecución a que alude el citado artículo 8° está referida a la ejecución material del respectivo proyecto o actividad, aspecto que, a mayor abundamiento, se ha visto corroborado por la definición de "Ejecución de proyecto o .actividad" como la "realización de obras, acciones o medidas contenidas en un proyecto o actividad, y la adopción de medidas tendientes á materializar una o más de sus fases de construcción, aplicación u operación, y cierre y/o abandono", incorporada al artículo 2° del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental por el decreto N° 95, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, publicado en el Diario Oficial de 7 de diciembre de 2002.

Luego, en armonía con lo expresado, y a los efectos del análisis sobre la exigibilidad de que el proyecto en comento se someta al SETA, es menester considerar la normativa vigente a la época de su ejecución, siendo ésta última época, según los antecedentes de que se dispone, posterior a la vigencia del mencionado decreto N° 95, habiéndose tomado razón, el 10 de enero de 2003, del decreto N° 1.759, de 2002, del Ministerio de Obras Públicas, que adjudicó el pertinente contrato.

En ese entonces -al igual que en la actualidad-, la letra e) del artículo 10°, de la ley N° 19.300, contemplaba a las "autopistas" dentro de los proyectos susceptibles de causar impacto ambiental que deben someterse al SEIA, término que fue definido, para los efectos que interesan, por el referido decreto N° 95, de 2001 -vigente a la data de inicio de obras-, como "las ` vías diseñadas para un flujo de ocho mil vehículos diarios (8.000 veh./día), con sentidos de flujos unidireccionales, de cuatro o más pistas y dos calzadas separadas físicamente por una mediana, con velocidades de diseño igual o superior a ochenta kilómetros por hora (80 km/h), con prioridad absoluta al tránsito, con control total de los accesos, segregada físicamente de su entorno, y que se conectan a otras vías a través de enlaces".

Pues bien, la problemática que, en definitiva, ha suscitado la divergencia de pareceres, radica, puntualmente, en establecer si el proyecto Ruta 60-CH reviste la naturaleza de "autopista" y, consecuentemente, si debe o no ingresar, imperativamente, al SEIA.

Conveniente es puntualizar aquí que, con arreglo a las normas sobre hermenéutica legal contenidas en el Código Civil, cuando la ley ha definido alguna palabra, deberá dársele el significado que se expresa en ella. En este contexto, entonces, será pertinente, para los efectos que importan, considerar la transcrita definición de "autopista", contenida en el aludido decreto N° 95, de 2001, dictado al amparo de la Ley Sobre Bases Generales del Medio Ambiente.

Acerca de dicho particular, corresponde señalar que, según lo informado por el Ministerio de Obras Públicas en su solicitud de reconsideración, el proyecto Ruta 60-CH no reúne todos los requisitos necesarios para ser considerado una autopista que deba, necesariamente, someterse al SEIA.

En ese sentido, destaca la Autoridad Administrativa que, hay sectores de la ruta con flujo bidireccional por calzada simple -vgr., en el Sector 1 Los Andes-Llay Llay, entre Lo Campo y Los Andes, 35.992 Kms. de un total de 51.841 Kms.-; no se cuenta con control total de accesos -vgr., en el mismo Sector 1 existen accesos a predio y accesos direccionales a ruta para calles de servicio, pudiendo estimarse, por otra parte, que en general, cada 800 metros existirá un acceso directo a la Ruta 60-CH, que puede tomar : forma de cuello simple, cuello pavimentado, y accesos direccionales-; no se encuentra segregada en toda su extensión -vgr., un 53,7% aproximadamente del Sector 2, y un 85% del total de su extensión no se encuentran segregados-, y no existe mediana en toda la ruta.

Por otra parte, se desprende de lo concluido por el competente personal técnico de este órgano Fiscalizador, que si bien el proyecto de que se trata posee características contenidas en la definición de "autopista", establecida en el mencionado cuerpo reglamentario, no reúne parte importante .de los supuestos que el mismo ordenamiento jurídico ha considerado como necesarios para entender sometido al SEIA un proyecto de esa naturaleza, siendo menester precisar que, al tenor del aludido informe, los tramos de la ruta en que se cumple a cabalidad con todas las características de una autopista representan sólo un 22%.

En tales condiciones, y considerando que no se advierten elementos de juicio que permitan afirmar que los aludidos supuestos no son copulativos, este Órgano Contralor debe concluir que de conformidad a la preceptiva aplicable en la especie, no ha existido el imperativo de someter al SEIA el proyecto Camino Internacional Ruta 60-CH, toda vez que el mismo no queda comprendido en el concepto de autopista, definido especialmente para dichos efectos por la normativa aplicable en la especie.

Lo anterior, naturalmente, sin perjuicio de que, en relación al proyecto de que se trata, los organismos competentes que deban intervenir en su ejecución e implementación hagan uso de las facultades que les correspondan, en orden a velar por la protección del medio ambiente, como acontece en el caso del Ministerio de Obras Públicas, Secretaría de Estado que se encuentra en la obligación de fiscalizar la oportuna y adecuada realización de las medidas que el concesionario deba adoptar en cumplimiento del Estudio de Impacto Ambiental Referencial y de los planes de Gestión Ambiental y Territorial, incorporados a las respectivas bases de licitación, y que tienen por finalidad el seguimiento, monitoreo y mitigación de las variables ambientales, sociales y económicas involucradas en la ejecución y explotación del proyecto.

En los términos precedentemente señalados, esta Contraloría General ha procedido a reconsiderar su dictamen N° 9.645, de 2006.