Dictamen N° 12971

Texto del dictamen

N° 12.971 Fecha: 22-III-2006

Esta Contraloría General ha estimado necesario emitir un pronunciamiento sobre la materia que indica,  con motivo de la presentación de don XX., quien solicita que se determine si, con arreglo al artículo 1° de Ley N° 19.880, que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los órganos de la Administración del Estado, procede el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 60 de ese mismo cuerpo legal, en contra de la resolución del Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente que rechazó el recurso de reclamación previsto en el artículo 29 de Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, interpuesto por el interesado en el proceso de evaluación de impacto ambiental del proyecto que señala.

Solicitado su informe, la Comisión Nacional del Medio Ambiente lo emitió mediante Oficio Ord. N° 52.726, de 2005, en el cual plantea, en síntesis, que la presentación del peticionario tiene como antecedente un proceso de evaluación ambiental acabado, y que fue objeto del recurso de reclamación antes mencionado, el cual fue acogido parcialmente en la forma que expresa. Añade que la aplicación supletoria de Ley N° 19.880 no puede entenderse en el sentido de que distorsione los procedimientos administrativos especiales y reglados como la evaluación ambiental de proyectos y, por último, que en su opinión en la especie el recurso de revisión interpuesto buscaba abrir una nueva etapa de discusión del mérito del proyecto al volver a plantear los mismos puntos alegados tanto en la evaluación original como en el recurso de reclamación, razón por la cual se declaró inadmisible.

Al respecto, cabe consignar que en el marco del procedimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental regulado en la citada Ley N° 19.300, su artículo 20 prevé que en contra de la resolución que niegue lugar a una Declaración de Impacto Ambiental procede la reclamación ante el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, y que en contra de la resolución que rechace o establezca condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental procederá la reclamación ante el Consejo Directivo de la misma Comisión, recursos que deberán ser interpuestos por el responsable del proyecto dentro del plazo de treinta días.

A su vez, conforme al artículo 29 de dicha Ley N° 19.300, las organizaciones ciudadanas y las personas naturales que señala, podrán formular observaciones al Estudio de Impacto Ambiental ante el organismo competente, el que ponderará en los fundamentos de su resolución de calificación las referidas observaciones. Agrega el mismo precepto que las organizaciones y personas cuyas observaciones no hubieren sido debidamente ponderadas en los fundamentos de la resolución, pueden presentar un recurso de reclamación ante la autoridad superior de la que la hubiere dictado dentro del plazo de quince días.

Asimismo, debe anotarse que el artículo 1° de la también citada Ley N° 19.880 dispone en su inciso primero que "La presente ley establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado. En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria".

Por su parte, el artículo 60 del mismo texto legal regula el recurso extraordinario de revisión, que podrá interponerse en contra de actos administrativos firmes, ante el superior jerárquico si lo hubiere, o en su defecto ante la autoridad que lo hubiere dictado, dentro del plazo de un año, cuando concurra alguna de las circunstancias que señala.

Dichas circunstancias consisten en que la resolución se hubiere dictado sin el debido emplazamiento; que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que éste haya sido determinante para la decisión adoptada, o que aparecieren documentos de valor esencial para la resolución del asunto, ignorados al dictarse el acto o que no haya sido posible acompañarlos al expediente administrativo en aquel momento; que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dictó como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta, y que en la resolución hayan influido de modo esencial documentos o testimonios declarados falsos por sentencia ejecutoriada posterior a aquella resolución, o que siendo anterior, no hubiese sido conocida oportunamente por el interesado.

Ahora bien, en relación con el asunto planteado cabe manifestar, en primer término, que la supletoriedad a que alude el artículo 1° de Ley N° 19.880, significa que su aplicación procede en la medida en que la materia en la cual incide la norma de este cuerpo legal que pretende incorporarse, no haya sido prevista en el respectivo ordenamiento administrativo especial.

Lo anterior, en concordancia con el significado que el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia asigna al vocablo "supletoria", cual es "que suple una falta", en tanto que suplir es, asimismo, "cumplir o integrar lo que falta en una cosa, o remediar la carencia de ella".

Además, la jurisprudencia administrativa -Dictamen N° 33.255, de 2004, de la Contraloría General, entre otros- ha informado que junto con el supuesto antes señalado debe ponderarse que la aplicación supletoria en comento procederá en cuanto ella sea conciliable con la naturaleza del respectivo procedimiento especial, toda vez que su objetivo es solucionar los vacíos que éste presente, sin que pueda afectar o entorpecer el normal desarrollo de las etapas y mecanismos que dicho procedimiento contempla para el cumplimiento de la finalidad particular que la ley le asigna.

Pues bien, para determinar si en el caso que interesa concurren los requisitos anotados para la aplicación supletoria del mencionado artículo 60, tratándose del procedimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental que prevé la ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, debe considerarse, en primer término, que el precepto aludido contempla un recurso que, como aparece de la propia denominación que le da la ley, es de carácter extraordinario y que, por sus particularidades propias configura un mecanismo de impugnación distinto a los recursos procesales administrativos previstos en la legislación sobre el sistema de evaluación de impacto ambiental, tanto en lo relativo a los requisitos y plazos para interponerlo, como, especialmente, en lo que respecta a las causales que lo hacen procedente.

En efecto, el señalado recurso extraordinario procede, como ya se indicó, en contra de actos administrativos firmes, en el plazo de un año, y por las causales precisas que consigna, relativas a falta de emplazamiento, manifiesto y determinante error de hecho o aparición de documentos esenciales no considerados, y a determinadas actuaciones dolosas definidas como tales por sentencia ejecutoriada.

En cambio, Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental sólo establece una vía de reclamación circunscrita por una parte al responsable del proyecto o actividad a quien se le niega lugar a una Declaración de Impacto Ambiental o se le rechaza o establecen condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, en un plazo de treinta días, y por la otra a las organizaciones ciudadanas y a las personas naturales directamente afectadas por un proyecto o actividad sujeto a un estudio de impacto ambiental y cuyas observaciones, a su juicio, no hubiesen sido debidamente ponderadas en los fundamentos de la respectiva resolución de calificación, dándoles a éstos la posibilidad de interponer en el plazo de quince días un recurso ante la autoridad superior para que se pronuncie sobre ese particular, siendo útil añadir que esta última vía de impugnación no la contempla la ley tratándose de proyectos o actividades sujetos a Declaración de Impacto Ambiental.

No hay, por consiguiente, dentro del procedimiento especial posibilidad de reclamar, a través de los medios impugnativos que él considera, sobre las situaciones de que trata el artículo 60 de la ley que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, en términos equivalentes a los previstos en éste.

Por otra parte, tampoco se advierte que la aplicación del señalado recurso extraordinario de revisión, atendida su naturaleza y características, pueda importar una distorsión o alteración del procedimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.

En estas condiciones, a juicio de la Contraloría General, no existe impedimento para la aplicación supletoria en referencia, debiendo destacarse, en todo caso, que para que el recurso extraordinario de revisión pueda ser acogido es menester que se reúnan las exigencias legales, especialmente que se acredite de modo fehaciente que se ha configurado alguna de las situaciones que en forma taxativa consigna el referido artículo 60, siendo del caso agregar -atendido lo expresado al efecto por la Comisión Nacional del Medio Ambiente- que, en consecuencia, no corresponde que por esta vía simplemente se reiteren planteamientos ya considerados en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

Por último, es pertinente precisar que en la materia de que se trata no corresponde la interposición de este recurso extraordinario de revisión en contra de la resolución que se pronuncia sobre alguno de los recursos previstos en Ley N° 19.300, como ha acontecido en la situación planteada por el recurrente, por cuanto en ésta la resolución susceptible de impugnarse por esta vía es la resolución de calificación ambiental, que es el acto administrativo que tiene el carácter de terminal en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental.