Dictamen N° 6438

Texto del dictamen

N° 6.438	 Fecha: 9-II-2006

Por Resolución N° 116, de 2005, del Gobierno Regional Metropolitano de Santiago, se sancionan modificaciones de la Ordenanza del Plan Regulador Metropolitano de Santiago, y los planos pertinentes, con el objetivo de cambiar el uso de suelo en el terreno en que se emplaza el Aeródromo Los Cerrillos, incluyendo la creación de un parque metropolitano denominado "Portal Bicentenario".

En relación a dicho acto administrativo se han presentado ante esta Entidad de Control diversos requerimientos que impugnan su juridicidad, solicitando que se abstenga de tomar razón del mismo, a cuyo respecto corresponde manifestar que se examinaron los antecedentes y alegaciones presentadas, según se pasa a exponer.

En primer término, la Federación Aérea de Chile, a través de diversas presentaciones, impugna la legalidad del documento citado en razón de que fue dictado en base a la Resolución Exenta N° 147, de 2005, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana de Santiago, que califica ambientalmente favorable la declaración relativa al proyecto denominado "Modificación Plan Regulador Metropolitano de Santiago, MPRMS 80 Aeropuerto Los Cerrillos - Portal Bicentenario", en circunstancias que a juicio del recurrente correspondería la realización de un Estudio de Impacto Ambiental y no de una Declaración, ya que desde hace más de 70 años se han vertido contaminantes en el sector.

Agrega que el Fundo Los Cerrillos fue comprado por el Estado de Chile en cumplimiento de una obligación modal, consistente en promover el desarrollo de la aviación, la cual se incumpliría en este caso al cerrar el aeródromo a fin de desarrollar un proyecto inmobiliario denominado "Portal Bicentenario", que no contempla la existencia de instalaciones que promuevan ese desarrollo.

Además, solicita que esta Entidad de Control se abstenga de intervenir en la materia en razón de que se encuentra en tramitación en el Octavo Juzgado Civil de Santiago una demanda de nulidad de derecho público, rol 16.500-2005, en contra del decreto que autoriza el cambio de uso de suelo del Aeródromo Los Cerrillos.

Hace presente que las Municipalidades de Estación Central y Presidente Aguirre Cerda no fueron debidamente consultadas, pese a que ello resulta necesario al tenor del artículo 2.1.9 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y del artículo 18 de Ley N° 19.300, en relación a lo dispuesto en el artículo 41 del Decreto Supremo N° 95, de 2001, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, ya que de acuerdo al precitado artículo 18, para que el silencio administrativo produzca algún efecto, se requiere necesariamente efectuar el apercibimiento correspondiente. En este orden de consideraciones, agrega que no consta en el pronunciamiento emitido sobre el particular por la Municipalidades de Lo Espejo se cumpliera con el requisito de acompañar el respectivo informe del asesor urbanista.

Concluye señalando que el documento en trámite afecta el deber constitucional del Estado de velar por la conservación del patrimonio ambiental y el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, y al estar indisolublemente ligado al proyecto inmobiliario "Portal Bicentenario", implica el ejercicio de una actividad económica, lo que no se condice con lo señalado en el artículo 19 N° 21 de la Carta Fundamental.

Por su parte, doña XX expresa que la Resolución Exenta N° 147, de 2005, ya mencionada, deja de manifiesto que el titular de ese proyecto, la Secretaria Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, reconoce que se genera un impacto en la salud de la población, ya que en forma voluntaria asume el compromiso ambiental de realizar gestiones con la Municipalidad de Cerrillos para determinar medidas que tiendan a minimizar cualquier eventual impacto o condición de riesgo, desde la Zona Industrial Exclusiva que admite industria molesta hacia la Zona Habitacional Mixta, que el proyecto examinado propone normar.

Tal circunstancia, agrega, hace necesario un Estudio de Impacto Ambiental, ya que el proyecto genera riesgos para la salud de la población y efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables, en los términos previstos en el artículo 11, letras a) y b), de Ley N° 19.300.

Además, expresa que la modificación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago en estudio se presenta como parte del proyecto inmobiliario "Portal Bicentenario", tanto en el nombre de dicha modificación como en la memoria explicativa de la misma.

A su vez, la Agrupación "Defendamos La Ciudad" estima que en la especie procedería la realización de un Estudio de Impacto Ambiental y no de una Declaración, por cuanto el proyecto en sí produciría un reasentamiento de comunidades humanas y una alteración significativa de los sistemas de vida y costumbres humanas, hipótesis contemplada en el artículo 11 letra c) de Ley N° 19.300.

Señala que el proyecto también significará eliminar instalaciones aeroportuarias de alto valor histórico, lo que ameritaría la realización del mencionado Estudio de Impacto Ambiental, conforme lo dispone el artículo 11 letra f) de la misma Ley N° 19.300.

Además, manifiesta que desde la fundación del Aeródromo Los Cerrillos se han vertido diferentes tipos de contaminantes en el terreno, circunstancia prevista en el artículo 11 letra f) del precitado cuerpo legal.

Sostiene que se debe aclarar si el Parque Portal Bicentenario, contemplado en el punto 4 del artículo 2° de la resolución en examen, tiene carácter de Parque Metropolitano o Intercomunal, ya que se trata de tipologías diversas.

Añade que en la especie no se ha dado cumplimiento al artículo 1.6 de la Ordenanza del Plan Regulador Metropolitano de Santiago, el cual establece que cuando sea necesario modificar o derogar las materias que éste contiene, se requerirá un informe de los organismos competentes, según corresponda, y que a ese respecto el Oficio Ord. N° 04/A/368/0684, de 2005, del Director General de Aeronáutica, se refiere única y exclusivamente a la Declaración de Impacto Ambiental correspondiente.

Por otra parte, estima que el "Proyecto Portal Bicentenario" debe ser objeto de evaluación socioeconómica por parte del Ministerio de Planificación y Cooperación, conforme lo indica el artículo 22 de Ley N° 19.300.

Además, en conjunto con el diputado señor Leopoldo Sánchez Grunert, hace presente que resulta improcedente condicionar en la especie la modificación del Plan Regulador Metropolitano a la futura derogación del Decreto Supremo N° 146, de 1992, del Ministerio de Defensa.

Asimismo, don Ladislao Errázuriz, miembro del Colegio de Ingenieros de Chile, expresa que una losa de aeropuerto, que ha absorbido hidrocarburos durante 75 años, sólo podría convertirse en residencial después del saneamiento de ese terreno.

Finalmente, la "Federación Asociaciones Industriales Comunales R.M" reitera una alegación efectuada anteriormente por la Federación Aérea de Chile, solicitando que esta Entidad de Fiscalización se pronuncie respecto del incumplimiento del "Convenio sobre Transporte Aéreo celebrado entre Chile y la República Popular China, relacionado con el transporte aéreo civil", promulgado mediante Decreto N° 144, de 2003, del Ministerio de Relaciones Exteriores, cuyo artículo 9° plantea la necesidad de contar con una alternativa aeroportuaria de acceso fácil en caso de que el aeropuerto principal presentara dificultades para su uso, por lo cual no resultaría posible eliminar el Aeródromo Los Cerrillos, que hoy constituiría la única alternativa posible a ese respecto.

Requerida de informe, la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, mediante Oficio N° 137, de 2006, expresa que se aprueba la incorporación al Plan Regulador Metropolitano de Santiago de un nuevo Parque Metropolitano, y que el compromiso ambiental voluntario referido a realizar gestiones con la Municipalidad de Cerrillos para determinar medidas que tiendan a minimizar cualquier eventual impacto o condición de riesgo, desde la Zona Industrial Exclusiva que admite industria molesta hacia la Zona Habitacional Mixta que norma la modificación en estudio, no implica que de ello se derive la necesidad de requerir la realización de un Estudio de Impacto Ambiental, sino que sé trata de un complemento a lo que disponen actualmente los artículos 6.1.3.4. y 6.1 transitorio de la Ordenanza del Plan Regulador Metropolitano de Santiago.

Concluye señalando que el hecho de que se mencione en la memoria del Plan al "Proyecto Portal Bicentenario" corresponde a una exposición de lo que se pretende realizar en esa zona del poniente de la capital.

Por su parte, la Comisión Nacional del Medio Ambiente, mediante Ord. N° 123, de 2006, señala que lo que se analizó a través del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental corresponde a una modificación de un instrumento de planificación territorial y no los futuros proyectos que puedan desarrollarse en ese sector, reiterando las consideraciones que en su momento se tuvieron en cuenta para evaluar la declaración de impacto ambiental aludida, haciendo especial énfasis en la ausencia de los supuestos invocados por los recurrentes para objetar la legalidad de la resolución de calificación ambiental de que se trata.

Añade que la modificación propuesta permitirá generar vialidad, áreas verdes, espacios públicos y edificaciones en altura, actividades que se insertan dentro de los usos propios de un centro urbano destinado para esos fines por el planificador.

Manifiesta que no existen recursos naturales que puedan verse afectados o comunidades humanas que habiten en el sector objeto de la modificación en examen, y sólo se estaría afectando una actividad particular, como es el aeródromo, que no se ha consignado como elemento de valor histórico, ni declarado como monumento nacional con arreglo a Ley N° 17.288.

Sobre el particular, cumple señalar, en primer término, que la cuestionada Resolución Exenta N° 147, de 2005, además de calificar ambientalmente la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto recién aludido, por una parte señala de modo expreso que sólo se está pronunciando respecto del instrumento normativo al que afecta  esto es, el proyecto de modificación del referido plan regulador  y, por la otra, certifica que dicho proyecto no requiere los permisos ambientales sectoriales que se señalan en el Título VII del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, que cumple con la normativa ambiental aplicable y que no genera ni presenta ninguno de los efectos, características o circunstancias señaladas en el artículo 11 de Ley N° 19.300.

En ese contexto, conviene destacar que el proyecto evaluado consiste, básicamente, en una modificación del referido instrumento de planificación territorial, destinada a proveer de normas técnico urbanísticas al territorio donde se emplaza el aeródromo en cuestión, con la finalidad de permitir en el futuro el desarrollo de las diversas etapas del denominado "Proyecto Portal Bicentenario".

Ahora bien, en lo que interesa al caso de la especie, conforme a los artículos 9° y 10°, letra h), de Ley N° 19.300 y 3°, letra h), del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por Decreto N° 95, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia-, y a lo precisado por la jurisprudencia administrativa recaída en la materia, contenida entre otros en los Dictámenes N°s. 6.380, de 2000, y 17.371, de 2001, los planes reguladores entre ellos, los planes reguladores metropolitanos como el de la especie  y sus modificaciones, deberán someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, mediante un Estudio o una Declaración de Impacto Ambiental, según se cumplan o no los supuestos del artículo 11 de la misma ley.

Por su parte, conforme al referido artículo 11 y a los artículos 4° y siguientes del reglamento citado, la regla general es que un proyecto o actividad sometido al sistema debe contar con una Declaración de Impacto Ambiental, salvo que genere o presente a lo menos uno de los efectos, características o circunstancias que enumeran y desarrollan dichos preceptos, en cuyo caso requerirá la elaboración de un estudio de impacto ambiental.

De lo que se trata entonces, es de establecer si el proyecto "MPRMS 80 Aeropuerto Los Cerrillos  Portal Bicentenario", genera o presenta los efectos, características o circunstancias que harían necesario como indican los recurrentes- su evaluación previo estudio de impacto ambiental, o si, por el contrario, bastaría con una mera Declaración de Impacto Ambiental.

Al respecto, cabe señalar que durante la evaluación ambiental que se impugna, la autoridad ambiental competente -en su calidad de órgano técnico especializado al que corresponde la administración del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental conforme al artículo 8° de Ley N° 19.300- analizó esta materia, llegando a la conclusión de que en la especie no se presenta ninguno de los supuestos que de conformidad con la normativa antes citada harían necesaria la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental para proceder a la evaluación solicitada, opinión que aparece suficientemente fundada.

En efecto, tanto de los antecedentes acompañados a la Declaración de Impacto Ambiental presentada por el titular del proyecto, como de la opinión emitida por los organismos con competencia ambiental que participaron en el procedimiento en cuestión, se desprende que no procede exigir la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental respecto del proyecto analizado, puesto que no se presenta ninguno de los efectos, características o circunstancias contemplados en los artículos 11 de Ley N° 19.300 y 5°, 6°, 8°, 9°, 10° y 11 del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. De ello, además, se dejó expresa constancia en el Informe Consolidado de Evaluación, tenido a la vista.

De conformidad con lo expuesto precedentemente, esta Entidad de Control estima que se ha ajustado a la normativa vigente el ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental del proyecto "MPRMS 80, Aeropuerto Los Cerrillos - Portal Bicentenario" mediante una Declaración de Impacto Ambiental, toda vez que las conclusiones de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana, en orden a que no concurre en la especie ninguno de los supuestos enumerados por el articulo 11 de Ley N° 19.300 y desarrollados por el reglamento respectivo que harían exigible un Estudio de Impacto Ambiental, aparecen suficientemente fundadas, debiendo concluirse, en consecuencia, que la Resolución Exenta N° 147, de 2005, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana, se ajusta plenamente a derecho en este punto.

Por otra parte, en lo que respecta a un eventual incumplimiento de una obligación modal con el cierre del Aeródromo Los Cerrillos, cabe precisar que se trata de una materia propiamente litigiosa, puesto que implica un pronunciamiento acerca del alcance de una obligación contractual.

Sin perjuicio de lo anterior, no se han acompañado antecedentes fidedignos que acrediten la existencia de la mencionada obligación modal y que afecten a los inmuebles sobre los que recae dicha alegación.

Respecto a lo alegado en el sentido de que se encuentra en tramitación en el Octavo Juzgado Civil de Santiago una demanda de nulidad de derecho público, rol 16.500-2005, cabe señalar que lo dispuesto en el artículo 6° de Ley N° 10.336, en el sentido de que la Contraloría General no puede intervenir ni pronunciarse en asuntos que se encuentren sometidos a los tribunales de justicia, no alcanza a las facultades exclusivas y excluyentes que, en virtud tanto de disposiciones de rango constitucional como de otros preceptos de esa Ley Orgánica Constitucional, asisten a esta Entidad para pronunciarse sobre la juridicidad de los actos administrativos.

En lo que atañe a la exigencia dispuesta en el artículo 22 de Ley N° 19.300, cabe señalar que acorde con dicho precepto la resolución de la Comisión del Medio Ambiente deberá ser ponderada en la correspondiente evaluación socioeconómica del respectivo proyecto que corresponde efectuar al Ministerio de Planificación y Cooperación. Al respecto debe reiterarse que en esta oportunidad se ha considerado que sólo existe un pronunciamiento respecto del instrumento normativo a fin de permitir en el futuro el desarrollo de las diversas etapas del denominado "Proyecto Portal Bicentenario", por lo que la referida ponderación se requerirá al tiempo de implementarse dicho proyecto.

A su turno, en lo que dice relación con la vigencia de la modificación en estudio a partir de la derogación del Decreto Supremo N° 146, de 1992, del Ministerio de Defensa, como se determina en la especie, cumple señalar que ello resulta procedente, desde el instante que la aplicación de las nuevas normas sobre uso de suelo es incompatible con la mantención de las actuales.

En lo tocante a un eventual incumplimiento del "Convenio sobre Transporte Aéreo celebrado entre Chile y la República Popular China, relacionado con el transporte aéreo civil", promulgado mediante Decreto N° 144, de 2003, del Ministerio de Relaciones Exteriores, cuyo artículo 9° plantea la necesidad de contar con una alternativa aeroportuaria de acceso fácil en caso de que el aeropuerto principal presentara dificultades para su uso, preciso es señalar que su determinación, ejecución y mantención es una tarea que compete a la administración activa, lo que no obsta a que esta Contraloría General ejerza, cuando proceda, sus facultades fiscalizadoras.

Con relación a la supuesta falta de emplazamiento a las Municipalidades de Estación Central y Presidente Aguirre Cerda, cabe precisar que mediante la Circ. N° 3, de 14 de enero de 2005, la Secretaría Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo remitió a esas Municipalidades, entre otras, los antecedentes del proyecto de modificación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago en examen, y que conforme a lo señalado en el inciso segundo del artículo 36° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, vencido el plazo de 60 días el silencio de cualquiera de los municipios involucrados se considerará como aprobación, sin que la precitada norma establezca la necesidad de requerimiento o certificación alguna, por lo que dicho efecto opera de pleno derecho, siendo inaplicable en la especie el artículo 18 de Ley N° 19.300, ya que se trata de una cuestión regida expresamente por la normativa urbanística.

A mayor abundamiento, dado que las Municipalidades no otorgan permisos o pronunciamientos ambientales sectoriales en esa materia, sino que poseen atribuciones legales asociadas directamente. con la protección del medio ambiente, conforme lo señala el artículo 22 del Decreto Supremo N° 95, de 2001, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, resulta improcedente invocar los efectos previstos en el artículo 41 del mencionado cuerpo reglamentario y 18 de Ley N° 19.300.

Respecto de la ausencia de informe del asesor urbanista en el pronunciamiento emitido sobre el particular por la Municipalidad de Lo Espejo, corresponde hacer presente que mediante Ord. N° 1.038, de 2005, la Secretaría Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo, junto con acusar recibo del pronunciamiento emitido por esa entidad edilicia, requirió acompañar el informe técnico suscrito por el asesor urbanista, no constando efectivamente que se agregara dicho antecedente, de carácter esencial respecto de ese acto trámite, por lo que el mismo debe tenerse por no emitido dentro del plazo legal. 

Por otra parte, corresponde manifestar que la modificación del Plan Regulador en examen en nada afecta al deber constitucional del Estado de velar por la conservación del patrimonio ambiental o el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, ya que se ha ajustado a la normativa vigente, sin perjuicio de que los proyectos inmobiliarios. que se desarrollen en ese sector deban dar cumplimiento a las disposiciones ambientales que les resulten aplicables.

Asimismo, tal decisión no implica en modo aluno el ejercicio de una actividad empresarial por parte de entes estatales, sino la concreción de potestades públicas propias de su competencia legal.

En lo que respecta al eventual incumplimiento al artículo 1.6 de la Ordenanza del Plan Regulador Metropolitano de Santiago, el cual establece que cuando sea necesario modificar o derogar las materias que éste contiene, se requerirá un informe de los organismos competentes, cabe recordar que la competencia de la Dirección General de Aeronáutica Civil en esa materia se rige por lo señalado en el artículo 3° de Ley N° 16.752, esto es, aprobar y calificar los terrenos en los cuales se desee construir aeródromos civiles, autorizar las construcciones que se pretenden emplazar en los mismos, una vez determinada la aptitud para tal efecto, como asimismo sus ampliaciones, modificaciones o mejoramientos, cualquiera que sea su naturaleza, y autorizar el establecimiento y funcionamiento de los aeródromos civiles, lo que debe armonizarse con lo señalado en el mencionado artículo 1.6 y en la letra a) y el numeral 6 del actual artículo 8.4.1.3. de la Ordenanza del Plan Regulador Metropolitano de Santiago, en el sentido de que dicha competencia no abarca casos en que no se configure alguna de las hipótesis reseñadas, como ocurre en el presente caso.

De acuerdo a las consideraciones que anteceden, corresponde desestimar las presentaciones analizadas, y considerando que en los demás aspectos la Resolución N° 116 en estudio se ajusta a derecho, este Organismo de Control ha procedido a dar curso regular a dicho documento.

Sin perjuicio de ello, cumple con hacer presente que conforme al artículo 2.1.10. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, los usos de suelo y las densidades son materias propias del Plan Regulador Comunal, por lo que la regulación que sobre estas materias se sanciona en la especie reviste carácter provisorio, es decir regirá en tanto no se dicten las normas pertinentes a través del respectivo instrumento comunal, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2.1.3. de la precitada Ordenanza.