Dictamen N° 15606

Texto del dictamen

N° 15.606 Fecha: 31-III-2005

Se ha solicitado a esta Contraloría General un pronunciamiento que determine si se encuentra en la órbita de competencias municipales la realización de las actividades que se describen, o si, por el contrario, ellas constituyen actividades empresariales, para cuyo desarrollo ese municipio requeriría de una autorización otorgada por una ley de quórum calificado.

Se adjunta un informe de la municipalidad de Ñuñoa, en el que se expresa, en síntesis, que la actividad cuestionada constituye un centro de acopio de residuos domiciliarios susceptibles de ser reciclados por empresas del rubro. Añade que ese acopio, clasificación y ordenación de materiales no tiene un carácter comercial, sino que fue concebida en la perspectiva de una actividad municipal con una fuerte valoración social, educativa, de cambio de hábitos, cultural y de protección del medio ambiente, y no con un afán lucrativo.

Ahora bien, analizados los antecedentes que se han tenido a la vista, se puede constatar que la actividad de que se trata forma parte de un proyecto municipal que persigue reducir el impacto ambiental que generan los residuos sólidos domiciliarios, disminuyendo los costos asociados a la recolección, transporte y disposición de los mismos, a través del establecimiento de un sistema de separación, recolección y clasificación de los residuos potencialmente reciclables -como el plástico, papel, cartón, vidrio y aluminio-, generando, a su vez, hábitos y conductas en la población y disminuyendo los residuos que se depositan en los rellenos sanitarios y los gastos que ello involucra.

Entre las diversas etapas que el referido proyecto contempla se comprende una campaña de difusión -que consiste en explicar a la población los materiales a separar, para lo cual se proporcionará una bolsa especialmente destinada para esos efectos-, un llamado a licitación para adjudicar el sistema de recolección tradicional de residuos -que incluye la recolección selectiva-, y, por último, la clasificación de los materiales recolectados, lo que implica: habilitación de un recinto, adquisición de la maquinaria correspondiente -cinta transportadora, trituradora de plástico, prensa enfardadora de papel y secadora de papel, entre otros-, y dotación de personal municipal.

Luego, una vez separado y clasificado el material, éste queda en condiciones de ser retirado por las empresas recicladoras interesadas en adquirirlo, a las que se cobra un determinado valor.

Precisado lo anterior, y en lo que concierne a la naturaleza de la actividad que se analiza, se advierte que ella se enmarca en diversas funciones municipales.

En efecto, desde la perspectiva normativa, cabe señalar que el artículo 3° de Ley N° 18.695, establece que corresponderá a las municipalidades, en el ámbito de su territorio, entre otras funciones privativas, la promoción del desarrollo comunitario y el aseo y ornato de la comuna.

Asimismo, el artículo 4°, letra b), de la misma ley señala que las municipalidades, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros Órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la salud pública y la protección del medio ambiente.

Por su parte, el artículo 22, letra c), de esa normativa legal, expresa que la unidad encargada del desarrollo comunitario tiene como función específica, proponer y ejecutar, dentro de su ámbito y cuando corresponda medidas tendientes, en lo que interesa, a materializar acciones relacionadas con la salud pública, protección del medio ambiente, educación y cultura, promoción del empleo y fomento productivo local.

A su turno, cabe recordar que el artículo 6° del DL. N° 3.063, de 1979 -modificado por el artículo 2°, N° 1, de Ley N° 19.704-, dispone que el servicio municipal de extracción de residuos sólidos domiciliarios se cobrará a todos los usuarios de la comuna, pudiendo ser diferenciados "según programas ambientales que incluyan, entre otros, el reciclaje".

En ese orden normativo, se debe anotar, entonces, que las actividades de extracción, transporte y disposición de los residuos sólidos domiciliarios, constituyen el ejercicio de una función pública que deben llevar a cabo las municipalidades, esto es, un servicio que prestan a la comunidad local, sea directamente o a través de terceros titulares de una concesión de servicio, de acuerdo al artículo 8°, inciso tercero, de Ley N° 18.695.

Como toda función municipal, se debe realizar con sujeción a los principios de economía, eficiencia y eficacia, y a las condiciones, requisitos y exigencias que la ley establece para cumplir con la función correspondiente, de manera que a falta de una regulación en detalle acerca de la forma de llevarla a cabo -como ocurre con la función de que se trata, en que la ley se ha referido fundamentalmente a la actividad de extracción de los residuos domiciliarios-, es el alcalde, en su calidad de autoridad superior del municipio, el que debe definir, en el marco de esos principios y de esa regulación, la optimización de la gestión de los residuos domiciliarios, tanto en lo relativo a su extracción, como respecto de su transporte y disposición.

En ese sentido, y en lo que concierne a las posibilidades de disposición de los residuos de que se trata, se debe anotar que no se advierten preceptos legales que obliguen a los municipios a tener que, necesariamente, eliminar los residuos domiciliarios mediante su depósito en vertederos destinados a ese objeto, por lo que debe entenderse que la forma de disposición de los mismos es una materia entregada a la gestión del alcalde.

En ese contexto, en la especie, aparece que el alcalde, precisamente, ha actuado en el marco de sus facultades de disposición de los residuos sólidos domiciliarios, determinando que una parte de ellos -los orgánicos- sean eliminados en el vertedero correspondiente, y otra -los potencialmente reciclables- sean recuperados por el municipio, para su aprovechamiento y valorización. Tal actuación, de acuerdo a lo informado por el municipio y a los antecedentes tenidos a la vista, se enmarca no sólo en las funciones de aseo y ornato de la comuna, sino en aquellas relacionadas con la protección del medio ambiente, la salud pública, la educación y cultura y el desarrollo comunitario.

Por consiguiente, en lo que se refiere a la naturaleza de las actividades que lleva a cabo la Municipalidad de Ñuñoa, y que han sido descritas precedentemente, se advierte que ella constituye una modalidad de gestión relacionada con el ejercicio de la función municipal de extracción, transporte y, fundamentalmente, de disposición de los residuos sólidos domiciliarios, de manera que resulta irrelevante entrar al análisis acerca de si tiene naturaleza empresarial o no para los efectos de definir si requiere la autorización por ley de quórum calificado, toda vez que, como se ha señalado, se trata de actividades que se enmarcan en una función pública que la normativa legal vigente ha radicado en la órbita de competencias municipales.

Esa conclusión no puede verse alterada por la circunstancia de que las empresas de reciclaje que se interesen por obtener el material que la municipalidad ha separado y clasificado, paguen a ésta para adquirirlo, ya que ese precio tiene su fundamento tanto en el servicio municipal que la entidad edilicia ha implementado para el aprovechamiento de los residuos sólidos domiciliarios, como en el ejercicio de sus facultades generales de administración del patrimonio municipal.

Lo anterior requiere efectuar algunas precisiones respecto de los bienes y recursos que forman el patrimonio municipal y de las modalidades para financiar las acciones que en el marco de sus competencias realizan las municipalidades.

En primer término, debe anotarse que la decisión del municipio en orden a llevar a cabo las acciones de que se trata, lo obliga a establecer una forma de organizar los recursos financieros, materiales y humanos que destinará a esa modalidad de gestión de los residuos sólidos domiciliarios, es decir, el municipio debe diseñar y ejecutar un servicio municipal de recolección selectiva de los residuos sólidos domiciliarios y de clasificación de aquellos susceptibles de ser reciclados, dejándolos en condiciones de ser usados por los interesados que lo requieran.

En esa tarea, es necesario tener en cuenta que los artículos 14 y 63, letra e), de Ley N° 18.695, confieren a las municipalidades autonomía financiera en la administración de sus finanzas, administración que debe ejercer el alcalde de acuerdo con las normas sobre administración financiera del Estado, y de conformidad a la estimación de ingresos y gastos que se contemplen en el presupuesto municipal, a que se refiere el artículo 6°, letra c), de la misma ley.

Asimismo, también debe anotarse que el patrimonio de las municipalidades, acorde con lo preceptuado en el artículo 13 de la misma Ley N° 18.695, está constituido, en lo que interesa, por los bienes corporales que posean o adquieran a cualquier título, los derechos que cobren por los servicios que prestan, y los ingresos que perciban con motivo de sus actividades o de las actividades de los establecimientos de su dependencia.

Por su parte, la Ley de Rentas Municipales establece, en su artículo 3°, N° 2, que son rentas de los bienes municipales los productos de la venta o remate de los bienes muebles de propiedad municipal. Añade el artículo 5°, que son rentas de los establecimientos y explotaciones municipales las que producen las empresas y los servicios públicos municipales.

Ahora bien, como se ha dicho, el Municipio de Ñuñoa al gestionar, en ejercicio de su función pública de extracción, transporte y disposición de residuos sólidos domiciliarios, una forma de disposición -distinta a la eliminación- de aquellos residuos susceptibles de ser reciclados, permite que un material -que constituye desecho, basura o desperdicio, y cuya eliminación origina un gasto para la municipalidad-, adquiera una valoración económica, convirtiéndolo en un bien mueble aprovechable, e incorporándolo, como tal, al patrimonio municipal, rigiéndose, por tanto, por la normativa general respecto de su administración y enajenación.

Siendo así, entonces, la referida venta de esos bienes, luego de haber sido clasificados y ordenados, constituye una manifestación de la autonomía municipal en materia de administración y enajenación de su patrimonio, que el artículo 63, letras f) y h), entrega al alcalde.

El precio que recibe el municipio de aquellas personas interesadas en adquirir esos materiales para reciclarlos, constituye, acorde con el artículo 3°, N° 2, del DL. N° 3.063, de 1979, renta municipal. y, por tanto, un ingreso que legítimamente puede percibir aquella entidad edilicia como consecuencia de las actividades que implementa para valorizar materiales de desecho.

En ese orden de consideraciones no ha resultado procedente que la Municipalidad de Ñuñoa, mediante una modificación a la Ordenanza sobre servicios, permisos y concesiones, fijara un derecho municipal que alude a ese precio, ya que, de acuerdo a lo señalado precedentemente, el aludido cobro no responde al otorgamiento de un permiso o concesión, y si bien constituye un ingreso vinculado a las actividades descritas, no es propiamente la prestación directa de un servicio a los interesados, de manera que los precios deben ser determinados mediante procedimientos de enajenación transparentes y públicos.

En consecuencia, cabe concluir, por una parte, que la actividad desarrollada por la Municipalidad de Ñuñoa se enmarca dentro de sus funciones públicas vinculadas al aseo y ornato de la comuna, a la educación, salud y medio ambiente, y, específicamente, a su potestad para disponer de los residuos sólidos domiciliarios de acuerdo a una modalidad que responde de mejor manera a la consecución de esos fines públicos y al mejor empleo de los recursos municipales; y, por la otra, los valores que reciba el municipio de quienes se interesen por adquirir los materiales resultantes de esa modalidad de gestión, constituyen rentas municipales, ya que se trata del producto de la enajenación de bienes muebles municipales.