Dictamen N° 7944

Texto del dictamen

N° 7.944 Fecha: 15-II-2005

La Contraloría General debe abstenerse de dar curso regular  a Resolución N° 114, de 2004, del Gobierno Regional Metropolitano de Santiago, que deja sin efecto la Resolución N° 72, de 2004, del Gobierno Regional Metropolitano, y modifica el Plan Regulador Metropolitano de Santiago en el sentido de reducir el radio del área de protección del Centro de Estudios Nucleares La Reina, dado que no se ajusta a derecho.

En efecto, como ya se expresara en el Oficio N° 42.645, del año pasado, la modificación del Plan Regulador Metropolitano que se sanciona excede el ámbito de regulación de este tipo de instrumento, dado que contiene normas propias de la planificación urbana comunal, contraviniendo con ello el artículo 2.1.10. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Al respecto, es dable observar que en el documento en examen -incluidos los planos y memoria que se aprueban-, nuevamente se fijan usos de suelo y normas técnico urbanísticas de zona habitacional mixta para el total del paño desafectado en las dos comunas involucradas, esto es, La Reina y Las Condes. Así, en el plano RM-PRMS-03-1.A./1.A.5/70, que representa gráficamente la modificación, se individualiza la zona liberada de la comuna de La Reina como Zona Habitacional Mixta, a pesar de que no existe esta clasificación en el Plan Regulador Comunal, para ninguna zona de dicha localidad; también se singularizan con dicha calidad ciertos sectores de la comuna de Las Condes, tales como el área definida con uso de suelo UEe1 -Colegio Padres Maristas-; y las condiciones de vivienda aislada baja N° 4.

Sostener, como lo hace la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo en el ORD. N° 3.932, de 2004, que dado que el artículo 3.1.1.1. de la Ordenanza del Plan Regulador Metropolitano de Santiago, establece las Zonas Habitacionales Mixtas, ello le daría facultad para establecer dicho uso de suelo en el área liberada a que se ha hecho mención, no se ajusta a derecho puesto que la norma aludida, ubicada en el Titulo III "Área Urbana Metropolitana", Capítulo 3.1 "Zonificación", se limita a estatuir en términos generales la existencia de dichas zonas, sin que ello altere en forma alguna la competencia que en cada comuna tiene el respectivo municipio para determinarlas en el correspondiente Plan Regulador Comunal. Dicha incumbencia encuentra su fundamento en el citado artículo 2.1.10 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, atinente a la planificación urbana comunal, que en su punto 3 regula la "Ordenanza Local", destinada a fijar las normas urbanísticas propias de este nivel de planificación territorial, y cuyo punto c) se refiere, en lo que interesa, a la "Zonificación", dentro de la cual se comprende en forma expresa la atribución de reglar los usos de suelo.

En cuanto a que en ocasiones anteriores se ha modificado el Plan Regulador Metropolitano de Santiago, estableciendo Zona Habitacional Mixta para territorios que se desafectan de riesgos, y que estos cambios no fueron objetados en el trámite de la toma de razón, debe señalarse que en el caso de la Resolución N° 44, de 2000, del Gobierno Regional Metropolitano, que se cita, se trata de una situación distinta, que se refiere a "riesgo geofísico asociado a eventos naturales", regulada por el artículo 8.2.1.4. de la Ordenanza del PRMS, y que envuelve la disminución del área sujeta a dicho riesgo de fenómenos naturales, quedando las zonas excluidas con los usos de suelo de los terrenos adyacentes.

Diferente es el aludido "riesgo geofísico asociado a eventos naturales" -por ejemplo de inundación recurrente-, que está regido por el citado artículo 8.2.1.4., de la situación en estudio, referida a la "protección de centros nucleares" normada por el artículo 8.2.2.1. de la misma Ordenanza, en que precisamente por tratarse de aspectos distintos no tienen la misma regulación.

Otro punto que fue reparado mediante el citado Oficio N° 42.645, de 2004, y que se reitera en esta oportunidad es el relativo a la presentación de una Declaración de Impacto Ambiental, en circunstancias de que en el punto 3.3 del acto administrativo en examen se incorpora el artículo 9° transitorio, en el cual se condiciona la vigencia de la mencionada reducción del radio de protección a que hayan sido concretadas mejoras de las condiciones de confinamiento del Edificio de Contención del Reactor Nuclear de Investigación RECH-1, exigencia de la cual es dable concluir de que el proyecto en cuestión genera o presenta riesgo para la salud de la población y efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de recursos naturales renovables. De modo que, conforme a lo previsto en el artículo 11, letras a) y b), de Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, el proyecto en cuestión requiere la elaboración previa de un Estudio de Impacto Ambiental.

Sobre el particular, debe considerarse que el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), creado por la mencionada Ley N° 19.300, tiene por finalidad la prevención, protección y planificación ambiental. En términos generales, el sistema exige que los proyectos o actividades señaladas en su artículo 10° no pueden ejecutarse sino una vez que su impacto ambiental haya sido debidamente evaluado en un procedimiento que está primordialmente a cargo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, y en que intervienen distintos entes con competencia ambiental.

Al respecto, el artículo 2° letra j) de la citada Ley N° 19.300 define el SEIA como "el procedimiento, a cargo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente o de la Comisión Regional respectiva, en su caso, que, en base a un Estudio o Declaración de Impacto Ambiental, determina si el impacto ambiental de una actividad o proyecto se ajusta a las normas vigentes". Las disposiciones específicas que reglan este procedimiento se encuentran en el Título II, artículo 8° y siguientes de la citada ley, complementadas por el reglamento del SEIA, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue aprobado por Decreto N° 95, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República.

Ahora bien, el acto administrativo en análisis sanciona la modificación de la Resolución N° 20, de 1994, del Gobierno Regional Metropolitano, que aprobó el Plan Regulador Metropolitano de Santiago, reduciendo el área de protección que indica, medida que, además, se vincula al desarrollo de un proyecto de construcción de obras en el recinto del Centro de Estudios Nucleares La Reina, trabajos que conforme al punto 3.3 de la resolución en estudio, que incorpora el artículo 9° transitorio, en la parte que interesa, consisten en "...mejoras de las condiciones de confinamiento del Edificio de Contención del Reactor Nuclear de Investigación RECH-1". Tal proyecto debe ingresar al SEIA dado que, fuera de reducirse, como se ha dicho, el área de protección, se trata de trabajos destinados a  prevenir riesgos ambientales, factor de riesgo cuya existencia se encuentra reconocida en la actual preceptiva de planificación que rige a dicho Centro Nuclear, contenida  en el artículo 8.2.2.1,  letra  a),  en  cuanto  previene  en su  inciso  final -refiriéndose al área de dicha instalación-, que prohibe todo equipamiento que implique "permanencia prolongada y/o concentración masiva de personas, tales como: de salud, de educación, recreacional - deportivo, culto, cárceles, comercio, oficinas u otros similares", regla que se repite en el punto (2) del inciso tercero, del citado artículo 9° transitorio.

Las circunstancias anteriores llevaron a esta Entidad Fiscalizadora a devolver sin tramitar la Resolución N° 72, de 2004, del Gobierno Regional Metropolitano, mediante el Oficio N° 42.645, de 2004, por estimar que el proyecto en cuestión generaba riesgo para la salud de la población y efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de recursos naturales renovables, en los términos previstos en el artículo 11, letras a) y b), de la citada Ley N° 19.300, lo que imponía, conforme la norma citada, la elaboración previa de un Estudio de Impacto Ambiental, situación que se repite en el documento que se examina en esta oportunidad.

Al margen de la preceptiva y consideraciones planteadas, también cabe poner de relieve la regla del artículo 10° de la ley citada que dispone, en lo pertinente, que entre los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases, que deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental, está la: "ñ) Producción, almacenamiento, transporte, disposición o reutilización habituales de sustancias tóxicas, explosivas, radioactivas, inflamables, corrosivas o reactivas.".

Por su parte, el reglamento del SEIA, en su artículo 3°, letra ñ), junto con repetir la antedicha regla, establece en lo que a la materia de la especie se refiere -ñ2-, cuándo concurre la habitualidad respecto de los proyectos o actividades a que alude el citado artículo 10°.

Naturalmente, la aplicación de la preceptiva aludida, constituye un imperativo para los órganos de la Administración del Estado, y no meros antecedentes entregados al conocimiento y ponderación de las entidades técnicas especializadas, y es precisamente, a la Contraloría General, ente máximo de fiscalización a quien compete velar por su cumplimiento. Por ello, resulta improcedente lo argumentado por la CONAMA, en su ORD N° 2.562, de 2004, en cuanto sostiene que "no le corresponde a la Contraloría General de la República determinar si el proyecto debe ingresar como Estudio de Impacto Ambiental, por ser una materia de mérito técnico radicada en la CONAMA o COREMA, según corresponda.", toda vez que este Organismo sólo ha ejercido sus facultades propias y exclusivas de control de juridicidad de los actos administrativos, conforme lo prevén los artículos 87 y 88 de la Carta Fundamental y Ley N° 10.336 Orgánica Constitucional de esta Entidad Fiscalizadora.

Por último, cabe objetar la vialidad que se indica en el plano que se aprueba, singularizado como RM-PRMS-03-1.A./1.A.5/70, puesto que el trazado de la avenida Paseo Pié Andino que se indica no se conforma con el establecido en el Plan Regulador Metropolitano de Santiago.

AL respecto, la SEREMI de Vivienda y Urbanismo, en el citado ORD. N° 3.932, señala que dicha vialidad se ciñe al plano interpretativo RM PRMS 02-28, sancionado en el ORD. N° 2.757/02.

Empero, una revisión de la documentación citada permitió determinar que, con posterioridad a ella, ya se han efectuado dos interpretaciones posteriores, con planos diferentes y que modifican el citado plano RM PRMS 02-28. Ellas están contenidas en los ORDS N°s 1.152/03 y 3.073/04, y los planos respectivos son los RM PRMS 03-08 y RM PRMS 04-11.

Fluye de lo expresado que existe, en este caso, en materia vial, una alteración del trazado y emplazamiento de la vía singularizada en el Plan Regulador Metropolitano de Santiago que excede las facultades interpretativas que tiene la mencionada SEREMI. 

En mérito de lo expresado, se devuelve sin tramitar la Resolución N° 114, de 2004, del Gobierno Regional Metropolitano.