Dictamen N° 33684

Texto del dictamen

N° 33.684 Fecha: 5-VII-2004 

Representantes de empresas del rubro gastronómico de la comuna que indica, se han dirigido a Contraloría General con el fin de solicitar un pronunciamiento acerca de la legalidad del Decreto N° 2.506, de 1999, de la Municipalidad de Las Condes, que adjudicó al Consorcio Cosal IDC la propuesta pública de la "Concesión para la Construcción, Explotación y Mantención de Estacionamientos Subterráneos" en esa comuna. 

Lo anterior, por cuanto, a juicio de los recurrentes, es ilegal la obligación que se impuso el Municipio, en orden a garantizar al concesionario, en torno a cada localización de los respectivos estacionamientos subterráneos -con las excepciones que se mencionan-, la eliminación de los estacionamientos libres existentes en las calles, avenidas o plazas que se indican, la no autorización, de sistemas tarifados
de estacionamientos libres en espacios públicos, ni la autorización de estacionamientos en sitios eriazos.

Estiman que ello vulneraría tanto el derecho de uso común de los bienes nacionales de uso público -cuyo ejercicio corresponde a todos los habitantes- como el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica, toda vez que la medida en comento habría afectado gravemente el ejercicio de la actividad que realizan, la que requiere que el público se estacione con sus vehículos frente o cerca de los restaurantes y otros establecimientos gastronómicos de su propiedad. 

Mediante Oficio N° 350, de 2003, de la Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Las Condes se ha informado, en síntesis, que la obligación a que aluden los recurrentes fue establecida en el punto 1.13.2.1. de las bases de la licitación, y reproducida luego en el punto 12 del indicado Decreto N° 2.506, de 1999; que las Municipalidades cuentan con atribuciones legales para establecer un compromiso como el que se cuestiona, toda vez que el artículo 163 de Ley N° 18.290 las faculta para disponer la prohibición de estacionar; que en la licitación no se estableció ningún beneficio ilegal ni arbitrario a favor del concesionario, sino que se han respetado los principios de igualdad de los oferentes, estricta sujeción a las bases, imparcialidad, transparencia y publicidad; que se ha actuado en conformidad a la jurisprudencia administrativa y judicial que señala y con pleno respeto a la resolución ambiental pertinente, y, en fin, que todo lo obrado se ha hecho en beneficio de la comunidad local. 

De los antecedentes adjuntos se infiere que el Municipio, ante la necesidad de llevar a cabo el Plan de Mejoramiento del Barrio El Golf -orientado, fundamentalmente, a mejorar la calidad del espacio público, priorizando la vida peatonal de sus residentes-, ha considerado la eliminación progresiva de estacionamientos en superficie, en los espacios públicos. Para esos efectos, ha conciliado la necesidad de retirar los autos que se estacionan en las calles, a fin de disminuir la contaminación ambiental que ello implica, con la garantía que otorgó en el contrato de concesión, consistente, entre otras, en eliminar los estacionamientos de la superficie dentro del área de protección, sin perjuicio de las excepciones previstas en las respectivas bases. 

Sobre la materia, cabe señalar que la reiterada jurisprudencia de este Organismo de Control, contenida entre otros, en el Dictamen N° 47.688, de 2002, ha precisado, en lo que interesa, que corresponde a esta Entidad Fiscalizadora estudiar la legalidad de las licitaciones y controlar el cumplimiento de los principios de estricta sujeción a las bases y de igualdad de los licitantes, sin que le competa intervenir en resoluciones de conveniencia y oportunidad propias de la Administración. 

En ese contexto, procede dilucidar, en la especie, el sentido y alcance de la facultad de los Municipios respecto del estacionamiento de vehículos en la vía pública, por cuanto ello permitirá definir si resulta jurídicamente admisible el punto 1.13.2.1. de las bases de la licitación y, por tanto, el numeral 12 del decreto cuestionado -que lo reproduce-, en los que se consigna la obligación que asume el Municipio de eliminar los estacionamientos libres existentes en la superficie, en el área en que se localizan los estacionamientos subterráneos concesionados. 

En tales condiciones, es necesario tener presente, en primer término, que Ley N° 18.695, además de entregar, en general, a las Municipalidades la administración de los bienes nacionales de uso público, incluido el subsuelo, existentes en la comuna -artículos 5°, letra c), y 63, letra f)-, las faculta expresamente para ejercer funciones en materia de tránsito público, en los artículos 3°, letra d), y 4°, letra h), especificando, en el artículo 26, que a la Unidad encargada de la función de tránsito y transporte público le corresponde otorgar licencias, determinar el sentido de circulación del tránsito, señalizar las vías públicas, y aplicar las normas generales sobre la materia en la comuna. 

Asimismo, la Ley de Tránsito, N° 18.290, también confiere a los Municipios facultades de este orden, como son, entre otras, las siguientes: el artículo 3° establece que dictarán las normas específicas para regular el funcionamiento de los sistemas de tránsito en sus respectivas comunas; el artículo 4° dispone que Carabineros de Chile y los Inspectores Fiscales y Municipales serán los encargados de supervigilar el cumplimiento de las disposiciones a que se refiere la presente ley, sus reglamentos y las de transporte y tránsito terrestre que dicte el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones o las Municipalidades; el artículo 100 señala que la instalación y mantención de la señalización del tránsito en las zonas urbanas corresponderá a las Municipalidades, el artículo 117 expresa que en las vías de tránsito restringido, la circulación de vehículos y de peatones se hará como lo determine la autoridad y se podrá entrar o salir de ellas solamente por los lugares y en las condiciones que las Municipalidades establezcan mediante la señalización correspondiente. 

Específicamente, en relación a los estacionamientos de vehículos, debe destacarse que el artículo 2°
de esa ley define estacionamiento como "el lugar permitido por la autoridad para estacionar", y que las atribuciones de los Municipios sobre este aspecto son diversas, debiendo tenerse en cuenta, en lo que interesa, el artículo 163 de la referida Ley N° 18.290, que los faculta para prohibir el estacionamiento o limitar su tiempo en horas y lugares determinados, colocando la señalización reglamentaria, y el artículo 164 de la misma ley, que les permite, en casos calificados, y previo informe de Carabineros, autorizar estacionamientos reservados. 

Debe también citarse, en materia de estacionamiento de vehículos, la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, contenida, entre otros, en el Dictamen N° 4.101, de 2003, en cuanto ha señalado que atendida las atribuciones que Leyes Ns. 18.695 y 18.290 otorgan a las Municipalidades en materia de tránsito público, éstas se encuentran facultadas para establecer y autorizar -vía permisos o concesiones- sistemas destinados a regular estacionamientos de vehículos motorizados, incluyendo la instalación o implementación de mecanismos para cobrar a los usuarios el uso de las vías públicas, acorde con el DL. N° 3.063, de 1979. 

Debe recordarse, en la materia que se analiza, lo dispuesto en el artículo 36 de Ley N° 18.695, en cuanto expresa, en lo que interesa, que los bienes nacionales de uso público, incluido su subsuelo, que administra la Municipalidad, pueden ser objeto de concesiones y permisos. Agrega que los permisos son esencialmente precarios y podrán ser modificados o dejados sin efecto, sin derecho a indemnización. Finalmente, señala que las concesiones darán derecho preferente del bien concedido en las condiciones que fije la Municipalidad, la que puede ponerles término en cualquier momento, cuando sobrevenga un menoscabo o detrimento grave al uso común o cuando concurran otras razones de interés público. 

Como puede apreciarse, las Municipalidades como órganos que administran los bienes nacionales de uso público de la comuna, tienen amplias atribuciones en materia de estacionamiento de vehículos en la vía pública, las que deben ejercerse con pleno respeto a la normativa legal y técnica pertinente y, por cierto, a las garantías constitucionales, debiendo, por lo mismo, sujetarse a los mecanismos y procedimientos que la ley dispone para ello, teniendo presente su función de satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la respectiva comuna. 

Siendo así, compete a las Municipalidades, ajustándose a ese marco normativo y en forma fundada, tomar las decisiones respecto del lugar en que se otorgan los permisos o concesiones de estacionamientos de vehículos, o en que se prohiben o regulan los horarios para estacionar, estableciendo la señalización correspondiente, pudiendo cambiar sus decisiones si así lo ameritan sus programas de desarrollo local, empleando los mecanismos que la ley les otorga. 

En ese contexto, esta Contraloría General no advierte obstáculo jurídico al punto 1.13.2.1. de las bases de la licitación que se analizan, ya que el compromiso adquirido por la Municipalidad de Las Condes se enmarca dentro del ejercicio de atribuciones legales, que permiten a los Municipios administrar el espacio público y, específicamente, el destinado a estacionamientos, de modo que permita satisfacer de mejor manera el interés general, como es, en la especie y de acuerdo con lo informado por la referida Municipalidad, el desarrollo del plan general de mejoramiento del Barrio El Golf. 

A mayor abundamiento, cabe señalar que el compromiso adquirido por el Municipio resulta plenamente concordante con el cumplimiento de sus funciones relacionadas con la protección del medio ambiente -artículo 4°, letra b), de Ley N° 18.695-, toda vez que la Comisión Nacional de Medio Ambiente, a través de la Resolución N° 97, de 2000, calificó favorablemente la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto "Estacionamientos Plaza Perú" -que forma parte de la adjudicación que se analiza-, complementada con los compromisos y medidas que señala, entre las cuales cabe destacar el punto 6.1.12 de la indicada resolución, que exige a la empresa Gestión e Ingeniería IDC S.A. realizar las gestiones pertinentes tendientes a eliminar 819 estacionamientos de superficie en el área protegida. 

Asimismo, es del caso mencionar que en el Mensaje del proyecto de Ley N° 19.425 -que modificó Ley N° 18.695, incorporando el actual artículo 37, sobre utilización del subsuelo de los bienes nacionales de uso público-, se hizo presente que "dicho subsuelo resulta vital para construir estacionamientos para vehículos, mediante su otorgamiento en concesión por parte de las Municipalidades y, de esta forma, sin costo para ellas, con inversión privada, se hace posible recuperar importantes espacios para el tránsito público, evitando así que el mayor parque vehicular siga absorbiendo zonas de superficie que deben dedicarse a circulación". 

Igualmente, cabe considerar que por Dictamen N° 20.364, de 1997, este Organismo Contralor señaló que la intención del legislador de la citada Ley N° 19.425, fue que se construyan estacionamientos subterráneos para solucionar el creciente y peligroso atochamiento de tránsito vehicular urbano, fuente de nocivos efectos para la comunidad nacional, facultando a las Municipalidades para entregar en concesión el subsuelo. 

Por otra parte, y en lo que concierne a la alegación efectuada por los recurrentes en orden a que la medida adoptada por el Municipio vulneraría el derecho de uso común de los bienes nacionales de uso público, cumple precisar que, en la especie, se afecta un uso específico de las vías públicas -cual es el de estacionar vehículos-, y no el uso propiamente tal de las mismas -que es el de tránsito vehicular-, el que está siendo mejorado. 

Efectuada esa precisión, se debe recordar que las disposiciones legales citadas permiten claramente afectar ese uso específico mediante el otorgamiento de concesiones o permisos, o a través de la prohibición o regulación temporal de estacionamientos. 

En ese contexto, no se advierte cómo se estaría vulnerando el uso común de los bienes nacionales de uso público si un Municipio en lugar de otorgar una concesión o permiso de estacionamiento vehicular
en superficie decide otorgar una concesión de estacionamiento subterráneo, teniendo como finalidad precisamente mejorar el uso del espacio público en la superficie. Ello, considerando especialmente que acorde con la indicada Ley N° 19.425 y con lo resuelto en el mencionado Dictamen N° 20.364, de 1997, el subsuelo de los bienes nacionales de uso público tiene esa misma naturaleza. 

En relación con lo sostenido por los recurrentes en cuanto a que la creación del área protegida en comento perjudicaría gravemente el ejercicio de su actividad económica, este Organismo Contralor cumple con señalar que las decisiones debidamente fundadas que adopta un órgano público, dentro de su competencia, y en la forma que prescribe la ley, no pueden estimarse como contrarias al ejercicio de las garantías constitucionales, a lo que debe añadirse que la decisión de los Municipios de otorgar concesiones municipales para estacionamientos subterráneos no afecta la posibilidad de que el titular de una actividad económica facilite a sus clientes estacionamientos ubicados en propiedad privada, pero no es obligación del Municipio proporcionarles esos estacionamientos en la vía pública. 

Finalmente y aludiendo a lo expresado en su última presentación, en el sentido que de adoptarse la medida de prohibición de estacionar, ésta debería aplicarse sólo en días laborales y hasta las 20 hrs., cumple señalar que el principio de estricta sujeción a las bases obliga tanto al concesionario como a la autoridad que convocó al proceso de licitación, de modo que encontrándose ajustado a derecho el compromiso adquirido por el Municipio, éste no puede dejar de cumplir con las bases mientras se mantenga vigente la concesión. 

En consecuencia, en mérito de las consideraciones expuestas, esta Contraloría General debe concluir que el Decreto N° 2.506, de 1999, de la Municipalidad de Las Condes, que reproduce el punto 1.13.2.1. de las bases de licitación correspondientes, se encuentra ajustado a derecho.